（一）首部

1.判决书字号：北京市海淀区人民法院（2003）海行初字第41号。

2.案由：不服财政行政处罚案。

3.诉讼双方
原告：北京市海淀区外语电子职业高中（以下简称外语电子职高）。
法定代表人：祝某，校长。
委托代理人：暴云青、高文英，北京市法度律师事务所律师。
被告：北京市海淀区财政局（以下简称区财政局）。
法定代表人：星某，局长。
委托代理人：孟荣，北京市华泰律师事务所律师。
委托代理人：张某，男，北京市海淀区财政局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王燕；代理审判员：凌建、贾柏岩。

6.审结时间：2003年11月20日（经北京市高级人民法院批准依法延长审限）。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2002年10月30日，被告区财政局作出海财法监（2002）228号行政处罚决定，查明外语电子职高在2000年招生过程中收取报名费、加试费6 629.40元，在2001年招生过程中收取报名费、加试费8 586.20元，共计15 215.60元，没有记入财务部门账内、也没有纳入预算管理并上缴财政专户，予以私自存放，上述行为属于财监字（1995）29号《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（以下简称财监字（1995）29号文件）第二条规定的设立“小金库”行为。依据财监字（1995）29号文件第四条第（二）项的规定，决定将外语电子职高收取的报名费、加试费共15 215.60元全额上缴财政，并对其处以罚款15 000元。

2.原告诉称：原告在2000年及2001年招生过程中收取的报名费、加试费虽未入账，但未私自存放，而是按惯例用于招生事项的开支，并不属于“小金库”的范畴。被告将这种行为认定为“小金库”与事实不符，适用财监字（1995）29号文件对原告作出处罚属法律适用错误。综上，请求法院撤销被告对原告作出的行政处罚决定。

3.被告辩称：原告收取的报名费、加试费为行政事业性收费，属于财政性基金，应实行“收支两条线”管理。原告收取的上述费用均未被列入本单位财务会计部门账内，也没有上缴财政，而是以现金方式直接支出或留存该校非财务会计部门处保管，其行为属于将应上缴财政的收入“私存私放”的行为，已构成设立“小金库”的行为。财监字（1995）29号文件是针对设立“小金库”行为进行查处的文件，自颁布以来一直实施，根据特殊法优于一般法的原则，本局适用财监字（1995）29号文件对原告进行处罚适用法律准确。综上，本局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明：外语电子职高系海淀区教育委员会直属的国家级重点职业高中，该校在1999年至2001年的招生中，共向考生收取招生咨询门票费36 208.30元，在2000年、2001年两年的招生中向考生收取报名费和加试费，分别为6 629.40元、8 586.20元。外语电子职高向考生收取上述费用均未开具收据。2001年7月，区财政局等执法机关对外语电子职高执行《中华人民共和国会计法》的情况进行检查，发现该校将上述款项随收随支或私自存放，未将其计入本校的财务账内。同年11月 20日，外语电子职高将2000年招生收费的余款及2001年招生收费8 638.07元计入本校财务账内。2002年8月，区财政局认为外语电子职高的上述行为违反了《中华人民共和国会计法》第十六条的规定，上述款项已构成“小金库”，拟根据财监字（1995）29号文件第四条第（二）项的规定，对该校作出责令改正、没收账外收入，处以30 000元以上罚款的处罚，告知该校有权申请听证。2002年9月12日，区财政局应外语电子职高的申请，举行了听证。听证后，区财政局认为招生咨询门票费不是经主管机关批准的收费项目，外语电子职高收取此项费款为非法收入，遂将上述问题移送物价主管机关查处。同年10月30日，区财政局对外语电子职高作出海财法监（2002）228号行政处罚决定。另查明，招生报名费、加试费系财政部门、物价部门批准的收费项目，外语电子职高未办理收费许可证即在2000年及2001年招生中收取上述费用。
以上事实有下列证据证明：
1.区财政局提交的证据：
（1）外语电子职高教师唐某于2001年7月13日、11月28日出具的两份书面证词。
（2）外语电子职高收取报名费、加试费的明细单。
（3）原外语电子职高会计肖某的证言。
上述三份证据可证明外语电子职高在2000年及2001年的招生中向考生收取了报名费、加试费，因无原始凭证，根据招生负责人唐某的第二份证言认可的数额确定收费总额为15 215.60元。
（4）听证告知书。
（5）听证笔录。
上述两份证据可证明区财政局履行了听证程序，听取了外语电子职高的陈述与申辩。
（6）京价（收）字（1996）第149号北京市物价局、北京市财政局《关于北京市高级中等学校招生报名、考试、高中会考等收费的函》。
上述证据可证明外语电子职高收取的招生报名费、加试费为行政事业性收费，属财政性收入。
（7）区财政局的委托代理人的当庭陈述，可证明区财政局根据听证情况，已将外语电子职高在1999年至2001年招生中收取招生咨询门票费36 208.30元涉嫌违法收费一事移送物价主管机关查处。
2.外语电子职高提交的证据材料：
（1）外语电子职高工作人员白某、卢某于2001年9月 30日、11月28日出具的情况说明。
（2）外语电子职高工作人员唐某的证言及2001年9月出具的情况说明。
（3）外语电子职高会计孙某的证言。
上述三份证据可证明在2000年及2001年的招生中，学校会计未收取招生人员上交的收费。
（4）收据，可证明外语电子职高已于2001年11月将招生收费上缴财务部门。
3.法院调取的证据材料：
（1）案件移送单，证明区财政局已将外语电子职高在1999年至2001年招生中收取招生咨询门票费涉嫌违法收费一事移送物价主管机关查处。
（2）2000年度、2001年度北京市中学统一收费标准卡，证明报名费、加试费是经批准的收费项目。
（3）161420139号收费许可证，证明外语电子职高于2002年5月办理了可收取报名费、加试费的收费许可证。

（四）判案理由
北京市海淀区人民法院根据上述事实和证据认为，为维护国家法制的统一与尊严，《中华人民共和国行政处罚法》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条规定，法律、法规或者规章可以设定行政处罚，其他规范性文件不得设定行政处罚。国务院于1996年4月15日发布的国发（1996）13号文件《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》明确规定：“其他规范性文件设定的行政处罚，自行政处罚法施行之日起，一律无效。”区财政局对外语电子职高予以处罚的依据是财监字（1995）29号文件，这一文件是财政部、审计署、中国人民银行根据国务院办公厅国办发（1995）29号《关于转发财政部、审计署、中国人民银行联合制定的〈关于清理检查“小金库”的意见〉的通知》所制定，从上述两部文件的文号、颁布形式可知，上述两部文件不属于行政规章的范畴，应属其他规范性文件。上述两部其他规范性文件规定了私设“小金库”行为的构成要件，设定了相应的行政处罚；在《中华人民共和国行政处罚法》施行之后，这两部其他规范性文件设定的行政处罚已属无效。根据《中华人民共和国会计法（修订草案）》起草者向立法机关所作的说明，现行《中华人民共和国会计法》第十六条关于禁止私设会计账簿的规定，就是针对一些单位私设“小金库”的情况而专门增设的条款，《中华人民共和国会计法》第四十二条亦设定了相应的行政处罚。在现行《中华人民共和国会计法》对私设“小金库”行为已有专门规定的情况下，区财政局仍直接适用已属无效的财监字（1995）29号文件第四条第（二）项设定的行政处罚对外语电子职高作出处罚决定，属适用法律错误，本院不予支持。

（五）定案结论
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二目的规定，判决如下：
撤销被告北京市海淀区财政局2002年10月30日作出的海财法监（2002）228号行政处罚决定。

（六）解说
本案涉及的主要问题是：在行政诉讼中，人民法院如何看待其他规范性文件的效力。
一般而言，立法活动是指国家最高权力机关，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大的市以及民族自治地方的权力机关依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》的规定，制定法律、地方性法规以及自治条例、单行条例的行为。行政立法，则是指行政主体根据法定权限依照法定程序制定和发布行政法规、行政规章的行为。依照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》，国务院有权制定和颁布行政法规；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。立法及行政立法，均具有主体法定、权限法定、程序法定、形式法定的特点。因此，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和法律法规、地方性法规为依据，参照行政规章；审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。
实际生活中，不具有行政立法权的行政机关以及具有行政立法权的行政机关在行政立法之外，还制定、发布了大量的其他规范性文件，如各种行政措施、决定、命令等等。其他规范性文件是具有普遍约束力的政令，属于抽象行政行为，在保证法律、法规和规章的执行、对社会实施有效管理方面，发挥了重要的作用。但是，亦应看到，一些其他规范性文件的制定、颁布机关级别较低，如乡、镇人民政府发布的决定、命令；由于政出多门，一些行政机关出于地方或部门利益，发布的其他规范性文件与上位法相抵触或与其他机关发布的其他规范性文件冲突的现象屡有发生；一些其他规范性文件的制定也没有法律、法规及规章的依据。由于其他规范性文件存在着如前所述的问题，人民法院审理行政案件不能以其他规范性文件为依据或予以参照，而是应当对其进行合法性审查；对于经审查合法有效的其他规范性文件，可以在裁判文书中予以引用。
在行政审判中，人民法院应当依据法律、法规及规章，对行政机关所依据的其他规范性文件是否合法进行审查。以本案为例，海淀区财政局直接适用财监字（1995）29号文件的规定，认定外语电子职高未将收取的报名费、加试费记入本单位财务部门账内、私存私放的行为，已构成私设“小金库”的违法行为，并对外语电子职高作出没收账外收入并处罚款的处罚。财监字（1995）29号文件是财政部、审计署、中国人民银行根据国务院办公厅国办发（1995）29号《关于转发财政部、审计署、中国人民银行联合制定的〈关于清理检查“小金库”的意见〉的通知》所制定，并无法律、法规及规章等上位法为依据。这两部文件的主要内容是部署清理各单位私自设立的“小金库”，规定了私设“小金库”行为的构成要件，设定了相应的行政处罚。国务院办公厅为国务院的办事机构，不具有行政立法权；虽然财政部、审计署、中国人民银行具有行政规章的制定权，但是具体到这两部文件的文号及颁布形式，均不符合行政规章的公布形式要求，以此可以判断这两部文件不属于行政规章的范畴，应属其他规范性文件。为了规范行政处罚的设定权，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）明确规定，法律、法规或者规章可以设定行政处罚，其他规范性文件不得设定行政处罚。上述两部其他规范性文件的发布与实施先于《行政处罚法》颁布与实施，在《行政处罚法》颁布后，其制定机关应当予以清理；制定机关未予清理，就意味着在《行政处罚法》实施后，这两部其他规范性文件设定的行政处罚已属无效。海淀区财政局以此为依据对当事人作出行政处罚决定，属适用法律错误。
应当指出的是，一些其他规范性文件不仅设定了行政处罚，还对违法行为的构成要件作出了规定。根据《行政处罚法》和国务院国发（1996）13号文件《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》的规定，其他规范性文件中有关行政处罚设定的内容，自《行政处罚法》实施之日起一律无效；但是，其中有关违法行为构成要件的规定并不必然失效。行政机关在有法律、法规或规章等上位法对违法行为设定处罚后，仍可以依据其他规范性文件关于违法行为构成要件的规定，对相对人的行为是否构成应予处罚的违法行为作出认定。
（北京市海淀区人民法院　王燕）