（一）首部

1.判决书字号：北京市海淀区人民法院（2003）海行初字第267号。

2.案由：不服行政处罚决定案。

3.诉讼双方
原告：北京创基物业管理有限公司。
法定代表人：赵某，董事长。
委托代理人：李某，北京创基物业管理有限公司职工。
被告：北京市海淀区人民防空办公室。
法定代表人：康某，主任。
委托代理人：常某，男，北京市海淀区人民防空办公室副主任。
委托代理人：周兴华，北京市汇昕律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：凌建；人民陪审员：高郑、郭玲。

6.审结时间：2003年12月18日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2003年8月8日，被告北京市海淀区人民防空办公室（以下简称海淀区人防办）作出的海防罚字（2003）第011号行政处罚决定，认定原告北京创基物业管理有限公司（以下简称创基物业公司）使用北京市海淀南路1号楼人防工程，现场无人防工程使用证；未经允许在风机房与滤毒室之间打通面积为190cm×79cm的墙体做出入口，违反了《北京市人民防空条例》第二十二条第一款、第二款之规定。依照《北京市人民防空条例》第四十五条第（二）项的规定，决定对原告创基物业公司作出如下处罚：（1）警告；（2）罚款人民币2万元整。

2.原告诉称：被告海淀区人防办作出处罚决定违反法定程序，没有履行告知原告给予行政处罚的事实、理由和依据的义务，没有听取原告的陈述、申辩，该行政处罚决定不能成立。同时，被告的处罚决定认定事实不清。理由如下：（1）原告已于2003年4月填报了人防工程使用审批表，因被告没有该房屋的人防工程档案，导致原告无法取得人防工程使用审批表；（2）关于在风机房和滤毒室之间打通的出入口，由于风机房与滤毒室本是同一间房屋，之间为砖砌的隔断墙，而楼房主体结构为钢筋混凝土剪力墙，原告并未改变工程主体结构；（3）被告作出的行政处罚决定为海防罚字（2003）第011号，但同日向原告送达的行政处罚缴款书字号却是海罚（2003年）008号，二者严重不符；（4）原告董事长为女性，67岁，与被告处罚决定中认定的事实不符。基于上述事实，请求法院撤销被告作出的行政处罚决定及行政处罚缴款书。

3.被告辩称：首先，原告创基物业公司的起诉超过了法定期限。原告于2003年8月 8日收到了行政处罚决定，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，原告应当在收到处罚决定之日起3个月内提起诉讼，即应当在2003年11月7日前起诉。但原告于 2003年11月10日才提起诉讼，已经超过法定期限，法院应当驳回原告的起诉。其次，被告作出的行政处罚决定对于原告异地无证使用人防工程、擅自改变人防设施的结构的认定，事实清楚，适用法律正确，请求法院判决维持。

（三）事实和证据
北京市海淀区人民法院认为：海淀区人防办以书面形式告知行政相对人享有听证权利的同时，未能保证行政相对人申请听证的期限，违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于听证程序的规定。其提交的全部证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。（由于认定被告违反法定程序，故本案未对事实进行确认。）
审理中，被告海淀区人防办提交了如下证据：
1.中华人民共和国组织机构代码证。
2.行政执法证。
以上2个证据证明被告的执法主体资格。
3.人防行政执法违章通知书。
4.现场检查笔录。
5.现场照片。
以上3个证据证明被告对原告的违法事实进行了检查。
6.企业法人营业执照复印件。
7.授权委托书。
8.原告委托代理人身份证复印件。
以上3个证据证明原告全权委托胥明接受被告的调查。
9.立案审批表。
10.案件处理呈批表。
11.行政处罚案件讨论记录。
以上3个证据是被告履行内部执法程序文件，证明被告依法履行了职责。
12.询问记录，证明原告委托的代理人承认违法事实，且其形式符合要求。
13.行政处罚决定书、行政处罚缴款书送达回证，证明原告代理人签收了行政处罚文书。
14.听证告知书。
15.听证告知书送达回证。
以上2个证据证明被告向原告告知了听证权利，但原告的委托代理人没有明示要求举行听证。
16.海防改字第022号责令限期改正通知书。
17.责令限期改正通知书送达回证。
以上2个证据证明对原告的违法行为被告责令其限期改正。
18.房屋管理平面图及对照表，证明原告使用的房屋是人防工程。

（四）判案理由
北京市海淀区人民法院审理认为：行政机关在行政执法活动中，应当依法行政，对违反行政管理秩序的行为，在查清事实的基础上正确适用法律，履行法定程序，依法作出行政处罚决定。《中华人民共和国行政处罚法》规定了简易程序、一般程序、听证程序三种不同的处罚程序，除作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚应当告知当事人有要求举行听证的权利外，并未禁止行政机关在作出其他行政处罚时适用听证程序，应当属于行政机关行使自由裁量权的范畴。但行政机关行使自由裁量权，应当遵循公正、公开的原则。
海淀区人防办对创基物业公司作出警告、罚款2万元的行政处罚决定，根据《北京市行政处罚听证程序实施办法》的规定，不属于数额较大的罚款，可以适用《中华人民共和国行政处罚法》规定的一般程序。但海淀区人防办向创基物业公司送达了听证告知书，明确告知当事人可以在3日内提出听证申请，意味着其自行选择适用听证程序，是其行使自由裁量权的结果。海淀区人防办对其自行选择适用的行政处罚程序，负有严格按照法律规定予以履行的义务。海淀区人防办在告知创基物业公司听证权利的当日，在没有证据证明创基物业公司表示放弃听证权利的情况下，即向其送达了行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定的公正原则，本院不能支持。
对于原告的起诉是否超期，北京市海淀区人民法院认为：最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条对行政处罚决定书的送达方式也规定了依照民事诉讼法的有关规定执行。《中华人民共和国民事诉讼法》第七十五条第二款、第三款规定，期间以时、日、月、年计算；期间开始的时和日，不计算在期间内；期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期限届满的日期。原告创基物业公司于2003年8月8日收到行政处罚决定，起诉期限起算时间应为2003年8月9日，届满之日应为2003年11月8日。由于2003年11月8日、9日为双休日，应当以双休日后的第一日即11月10日为期间届满的日期。故原告于2003年11月10日提起诉讼，没有超过法定期限。被告海淀区人防办的异议理由不能成立。

（五）定案结论
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目的规定，判决如下：
1.撤销被告北京市海淀区人民防空办公室2003年8月8日作出的海防罚字（2003）第011号行政处罚决定。
2.责令被告北京市海淀区人民防空办公室于本判决生效后30日内，对原告北京创基物业管理有限公司的行为重新作出处理。
案件受理费80元，由被告北京市海淀区人民防空办公室负担（于本判决生效后7日内交纳）。

（六）解说
行政机关实施任何行政行为均要遵循法定职权和法定程序，防止行政权力的滥用，以维护国家、社会公共利益和保护公民、法人或者其他组织的合法权益。《中华人民共和国行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则”，就是对行政机关在进行行政处罚时的原则性规定。
本案中，海淀区人防办作为《中华人民共和国人民防空法》以及《北京市人民防空条例》所确定的对本辖区人民防空设施负有维护管理职责的主管机关，有权对违反上述法律、法规规定的行为进行查处。且从海淀区人防办提供的证据看，其作出行政处罚决定所认定的事实、适用法律并无不当。但在告知行政相对人申辩、陈述权利时，海淀区人防办采取了送达听证告知书的方式。在庭审陈述以及出示法律依据时，海淀区人防办十分明确其作出的行政处罚不属于数额较大的罚款，因此可以分析，其向行政相对人送达听证告知书的目的，无非是想使行政行为更加规范。从《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚决定的程序设置看，听证程序显然属于一种最为严格的程序。海淀区人防办送达听证告知书，意味着告知行政相对人其选择了听证程序，行政相对人自然应当受到相应的程序保障；而海淀区人防办在送达听证告知书的当日，以行政相对人没有明示是否要求听证为由，即下达行政处罚决定的行为，显然有违信赖保护原则，亦未遵循行政处罚法所规定的听证程序要求，违反了公正原则。
在本案的处理上，关于行政程序的正当性与行政效率之间的关系曾是合议庭重点考虑的问题。创基物业公司存在违法行为的客观事实是确定的，海淀区人防办作出的行政处罚符合法定的职权，适用法律也适当，那么，能否从行政效率的角度认定海淀区人防办的上述行为属于瑕疵?最终，合议庭一致认为，依法治国、依法行政是社会主义法制的基本要求，行政效率也应当围绕依法行政的核心进行。行政机关作出行政行为时，不但要认定事实清楚、适用法律正确，在程序的选择上要依法、更要适当。海淀区人防办制作并送达了听证告知书，就是选择适用了听证程序，且已经向相对人送达。行政机关经合法选择并告知相对人的程序，应当属法定程序范畴。所以，本案海淀区人防办的行为性质为违反法定程序的行为。故海淀区法院依法判决撤销了海淀区人防办作出的处罚决定并责令重作。
（北京市海淀区人民法院　凌建）