（一）首部

1.判决书字号：福建省莆田市秀屿区人民法院（2004）秀行初字第4号。

2.案由：不服土地颁证案。

3.诉讼双方
原告：陈某，男，1955年11月23日出生，汉族，农民，住福建省莆田市秀屿区。
委托代理人：石密钦，福建思阳律师事务所律师，特别代理。
被告：福建省莆田市秀屿区人民政府。
法定代表人：薛某，该区区长。
委托代理人：方某，福建省莆田市国土资源局秀屿分局干部。
第三人：陈某1，男，1958年12月13日出生，汉族，农民，住福建省莆田市秀屿区。
委托代理人：王元远，福建扬民律师事务所律师，特别代理。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省莆田市秀屿区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：傅玉林；审判员：林金华；代理审判员：李国洪。

6.审结时间：2004年3月26日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告秀屿区人民政府（原莆田县人民政府）于2001年7月14日向第三人批准登记住宅用地荔集用字（2001）第0XXXX1号《集体土地建设用地使用证》（原莆田县土地局在2001年3月16日向第三人颁发）。

2.原告陈某诉称：陈某2欠原告人民币350000元债务，经原莆田县人民法院于2001年3月12日生效判决确认且已进入执行程序，并依法作出裁定：对陈某2所有的房地产（本案讼争房地产）进行查封，2003年6月委托莆田市价格认证中心对该处房产进行评估，莆田市价格认证中心于2003年10月27日作出莆市价（认）字［2003］第269号房地产价格鉴定结论书，评估价格为746242元。此时第三人提出异议，认为该处房产属第三人所有，并提供被告所颁发的荔集用字（2001）第0XXXX1号集体土地使用证。据第三人所提供的《土地使用权变更登记（更改户名）申请表》中可以看出，被告在第三人提交材料严重隐瞒事实，未经法定程序审查，无视生效的判决、裁定的存在，对第三人所提供的虚假证明予以确认，并颁发产权证书，直接侵犯了原告的合法权益，请求法院依法撤销被告的颁证行为。

3.被告秀屿区人民政府辩称：原告不是答辩人作出行政行为的相对人，而且与答辩人的行政行为没有法律上的利害关系，原告无权提起行政诉讼。2003年6月原告已知道本案具体行政行为，原告应在知道之日起三个月内向法院起诉，原告起诉已超过诉讼期限。答辩人给第三人的住宅用地注册登记是在2001年3月份，而原莆田县人民法院于2001年12月11日才作出（2001）莆法执字第1300号裁定书，裁定对陈某2所有的房地产进行查封，答辩人作出的行政行为是在陈某2房屋查封之前，答辩人作出的行政行为没有侵犯原告的合法权益；第三人与陈某2签订土地转让协议，又依法向登记机关申请变更登记，答辩人经过调查，认为该转让行为合法，根据《土地管理法》第十二条、《土地登记规则》第三十七条、《福建省土地登记条例》第二十七条、第三十五条规定给予办理土地变更登记手续，是依法办事。请求区人民法院驳回被答辩人的起诉。

4.第三人陈某1述称：陈某2向原告借款一事和原告向法院起诉一事在办理本宗土地户名更改前均不知情；原莆田县法院宣判和裁定前本宗土地已经申请和依法办妥户名更改事宜；第三人善意取得本宗土地的使用权，且是等价有偿的，应受法律保护。

（三）事实和证据
福建省莆田市秀屿区人民法院经公开审理查明：2001年3月2日，第三人以其拆迁未安置的旧房地与胞兄陈某2签订房产互换转让协议和原莆田县秀屿镇石码村委会证明，向原莆田县人民政府申请变更土地使用权登记。即把原莆田县人民政府颁发给陈某2所有的荔集建字（1999）第3XXXX4号《集体土地建设用地使用证》变更为第三人所有。同日初审意见结论为“对其转让行为先按有关规定补交交易变更有关税金后再予土地变更登记”。在土地登记卡中同日登记（无交易税金证据），同日完成地籍调查，在土地使用权变更登记（更改户名）申请表“申请变更登记的内容及理由”一栏中没有原用地人签名和具体日期，虽有村委会盖章，但无签名和具体日期。土地所意见在申请之前即2001年3月1日已签意见并盖章。主管单位栏也在申请之前即2001年3月1日盖上与申请事项无关的中国农业银行莆田市秀屿支行印章；2001年3月16日，原莆田县土地局即向第三人颁发荔集用字（2001）第0XXXX1号《集体土地建设用地使用证》。同年7月14日原莆田县人民政府以荔政土（2001）第39号文件批准颁发。因陈某2欠原告债务35万元及利息经法院判决生效且已进入执行程序，法院于2001年12月11日作出（2001）莆法执字第1300号裁定书，裁定对“对陈某2所有的荔集建字（1999）第3XXXX4号”房地产进行查封。2002年10月本案移送本院执行，2003年6月法院依法委托莆田市价格认证中心对该房产进行评估。评估价格为746242元。此时第三人提供被告所颁发的荔集用字（2001）第0XXXX1号《集体土地建设用地使用证》认为该房产已转让给第三人所有为由而抗辩法院执行。原告知道后于2004年1月17日向本院提起行政诉讼。本院于2004年2月5日向被告依法送达应诉、举证通知书、起诉状副本，被告及第三人于2004年2月16日向本院提供作出具体行政行为的证据材料和答辩状。但第三人没有向本院提供其主张已被法院查封的房产属于其所有的证据。
上述事实有下列证据证明：
被告提供：
1.荔政土（2001）第39号文件（莆田县人民政府关于同意给笏石、秀屿、灵川忠门等乡镇颁发集体土地使用证书的批复）一份。
2.花名册（第257册）一份。
3.变更土地登记申请审批表一份。
4.土地登记卡一份。
上述证据证明该宗地已经有权机关批准并注册登记。
5.地籍调查表一份，证明经实地调查形成的登记资料。
6.土地使用权变更登记（更改户名）申请表一份，证明该宗土地土地使用者依法向登记机关申请土地变更登记。
7.协议书一份，证明第三人与陈某2两人签订的土地使用权转让协议。
8.村委会证明一份，证明当地村委会证明双方转让土地使用权。
原告提供：
1.（1）（2001）莆民初字第357号民事判决书一份。（2）（2001）莆法执字第1300号民事裁定书一份。（3）莆市价（认）字［2003］第269号陈某2房地产价格鉴定结论书一份。证明原莆田县法院于2001年年初就对原告与陈某2的债权债务关系进行确认并对本案争议的房产进行查封、评估。
2.（1）荔集建字（1999）第3XXXX4号《集体土地建设用地使用证》一份。（2）收款凭证一份。证明本案争议的房产确属陈某2所有，法院对陈某2的财产进行查封、评估，程序上是完全正确的。

（四）判案理由
莆田市秀屿区人民法院根据上述事实和证据认为：依法行政要求行政机关作出具体行政行为时应当先调查取证后决定，以充分的证据证明具体行政行为认定的事实，以法律为依据作出决定，而不能在没有查明事实和证据的情况下，对行政相对人作出具体行政行为，行政机关作出具体行政行为时，应当有充分的证据证明其行为的合法性。被告在第三人申请变更登记时提交的材料存在隐瞒事实、不符合法定要求的情形下而作出土地使用权变更登记的审批行政行为，违反了先调查取证后裁决的基本原则。本案被诉具体行政行为存在主要证据不足、程序不合法，依法应予撤销；《行政诉讼法》和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》明确规定被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。原告或第三人应当在开庭审理前或在法院指定的证据交换日提供证据。被告、第三人于2004年2月5日签收应诉、举证通知书和起诉状副本，因2月15日是法定假日（星期天），依法应顺延，故被告在2月16日举证没有逾期。原告认为被告和第三人逾期举证的主张于法无据，本院不予采信；被告作出颁发给第三人的荔集用（2001）字第0XXXX1号集体土地使用证的具体行政行为与原告实现被生效法律文书所确定的合法债权在法律上存在利害关系，且已对原告的合法权益产生了实际影响，故原告依法享有向人民法院提起行政诉讼的权利，其主体适格。莆市价（认）字［2003］第269号房地产价格鉴定结论书是在2003年10月27日作出，原告最早知道被诉具体行政行为时间应为2003年10月27日。原告于2004年1月17日起诉，显然没有超过（3个月）诉讼期限。被告提出原告主体不适格并超诉讼时效的主张于法无据，本院不予支持；第三人主张其兄弟陈某2所有的荔集建字（1999）第3XXXX4号《集体土地建设用地使用证》的房地产已转给其所有，未能提供合法证据证明，本院不予支持。

（五）定案结论
福建省莆田市秀屿区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目作出如下判决：
撤销被告莆田市秀屿区人民政府（原莆田县人民政府）作出的荔集用字（2001）第0XXXX1号集体土地使用证。
本案诉讼费人民币100元，由被告秀屿区人民政府负担。

（六）解说
本案争议的焦点可归纳如下：
1.原告主体是否适格。被告认为原告不是本案行政行为的相对人，而且与被诉行政行为没有法律上的利害关系，原告无权提起行政诉讼。笔者认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条关于原告资格界定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”与具体行政行为有法律上利害关系是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。这种利害关系，包括不利的关系和有利的关系，但必须是一种已经或者必将形成的关系。因此，只要具体行政行为对公民的权利义务产生实际影响，公民便可对其提起行政诉讼。本案原告虽然不是行政管理相对人，但被告作出颁发给第三人荔集用字（2001）第0XXXX1号集体土地使用证的具体行政行为与原告实现被生效法律文书所确定的合法债权在法律上存在利害关系，且已对原告的合法权益产生了实际影响，原告依法当然享有向人民法院提起行政诉讼的权利，故本案原告的主体是适格的。
2.关于本案的性质。本案属于不动产登记，不动产登记体现国家对不动产物权关系的干预，其目的旨在明晰各种不动产物权，依法保护物权人的合法权益。从不动产登记内容上看，它既不是赋予权利或免除义务，也不是设定义务或剥夺权利，而是确认某种法律事实或法律地位，所以它的性质应是一种行政确认。而行政确认的内容具有中立性，它只是依据事实和法律、法规的规定对法律关系、客观事实等作出客观公正的评价或证明，不是对法律关系的状态作出改变而只是予以证明或确定。我国不动产登记是产权登记机关对不动产权利人、不动产权利性质、不动产权利来源、取得时间、变更情况和面积、结构、用途、坐落、四至等客观事实在专门的簿册中进行记载的一种法律制度。即采取强制登记制度，对不动产（房地产）的取得和变动均须获得登记，取得产权证书，这种行政确认是一种可诉的具体行政行为。
3.被告的颁证行为是否已尽审查义务。目前，在行政审判中对登记机关登记发证时所应履行的审查义务存在争议。我国现行不动产登记法律法规没有明文规定统一的不动产登记制度。但登记为我国不动产物权取得与变动的生效要件，即采取登记要件主义。这种制度赋予登记机关实质审查或形式审查的义务也没有统一明确的规定，导致此类案件在行政审判中的合法性判断标准难以把握。根据我国《行政诉讼法》第五十四条规定，合法的具体行政行为的标准是：主要证据确凿充分；适用法律法规正确；符合法定程序；不超越职权；不滥用职权；不存在不履行法定职责的问题几个方面。目前对房地产登记案件的审查标准主要有形式审查和实质审查两种。主张形式审查者认为，行政诉讼以审查登记机关是否尽到形式审查的职责，如果申请人提交的申请文件在形式上符合法律要求，登记机关予以登记并颁证，即使当事人的权利实际并不存在或登记的状况与实际的所有权状况不符，登记机关的行为也应认定为合法。主张实质审查者认为，如经法院审理，得出不动产所有权人与登记颁证确认的权利人相一致，说明登记机关颁证正确，应当判决维持；反之，应当判决撤销。即登记机关负有形式审查和实质审查的双重义务。笔者认为，我国《行政诉讼法》第五十四条规定了行政审判合法性审查标准，对具体行政行为的审查标准是全面审查。先调查取证后裁决，是依法行政的主要原则，在行政机关作出具体行政行为时，应当有充分的证据证明其行为的合法性。行政机关作出具体行政行为，必须以证据证明具体行政行为认定的事实，以法律为依据作出决定，而不能在没有查明事实和证据的情况下，对行政相对人作出具体行政行为。本案被告在审查第三人申请不动产变更登记时，同日初审意见结论、同日完成地籍调查、没有经原用地人签名和具体日期，虽有村委会盖章，但无签名和具体日期，主管部门土地所意见在第三人申请之前已签意见并盖章，主管单位意见在第三人申请之前盖上与申请事项无关的中国农业银行莆田市秀屿支行的印章等，以上申请材料明显出现严重与事实不符现象，作为登记部门即使只作形式审查即可发现该申请材料不符合法定要求，这种错误不能以其工作人员失误作为其合理解释。本案被诉具体行政行为明显存在主要证据不足和违反法定程序，应依据我国《行政诉讼法》第五十四条之规定予以撤销。
（福建省莆田市秀屿区人民法院　傅玉林）