（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：安徽省凤阳县人民法院（2004）凤行初字第05号。
二审判决书：安徽省滁州市中级人民法院（2004）滁行终字第16号。

2.案由：诉不履行法定职责案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：高某，男，1946年生，汉族，个体户，住安徽省凤阳县。
委托代理人（一审）：范永红，安徽省凤阳县148法律服务所法律工作者。
委托代理人（一、二审）：高某1，男，1970年生，汉族，个体户，住址安徽省凤阳县，系上诉人高某之子。
委托代理人（二审）：岳克敏，安徽会峰律师事务所律师。
被告（被上诉人）：安徽省凤阳县人民政府。
法定代表人：马某，县长。
委托代理人（一、二审）：钱某，系安徽省凤阳县人民政府法制办干部。
委托代理人（一、二审）：许某，系安徽省凤阳县国土资源局工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：安徽省凤阳县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨健；审判员：陈传利、刘曼钧。
二审法院：安徽省滁州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王琳；审判员：高奎；代理审判员：杨达。

6.审结时间
一审审结时间：2004年3月29日。
二审审结时间：2004年5月24日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1990年6月25日，原告高某以其使用的184.08平方米宅基地，向凤阳县府城镇土地管理所申请初始登记发证，该所向其送达了凤阳县土地管理局建设征（拨）用土地交纳管理费通知单，当日原告交纳了36.6元发证等费，该所出具了安徽省行政事业性收费专用收款收据，但一直未颁发土地使用证。2004年2月6日原告高某提起诉讼。

2.原告高某诉称：1990年原告向原凤阳县土地管理局申请登记、颁发184.08平方米宅基地使用权证，但被告办事机构收取费用后至今未履行法定职责。请求判令被告为原告颁发土地使用权证。

3.被告凤阳县人民政府辩称：原告未曾依法向被告申请过土地登记发证，原告要求颁发184.08平方米土地使用权证无事实根据和法律依据。请求驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
安徽省凤阳县人民法院经公开审理查明：1990年6月25日，原告高某将已使用的184.08平方米宅基地，向凤阳县府城镇土地管理所申请初始登记发证，该所向其送达了凤阳县土地管理局建设征（拨）用土地交纳管理费通知单，当日原告交纳了36.6元发证等费，该所出具了安徽省行政事业性收费专用收款收据。1991年9月6日、10月8日、24日，1992年12月30日，原告除自家使用的31.125平方米和国有存量土地20.625平方米外，全部随房产转让他人。被告至今未给原告办理土地登记发证。
上述事实有下列证据证明：
1.凤阳县土地管理局建设征（拨）用土地交纳管理费通知单。
2.1990年6月25日原告交纳了36.6元发证等费，凤阳县土地管理局府城土地管理所出具的安徽省行政事业性收费专用收款收据。
3.1991年9月6日原告与他人签订的9XXXX5号房屋买卖契约。
4.1991年10月8日原告与他人签订的9XXXX3号房屋买卖契约。
5.1991年10月24日原告与他人签订的9XXXX5号房屋买卖契约。
6.1992年12月30日原告与他人签订的9XXXX8号房屋买卖契约。
7.安徽省高级人民法院（2002）皖行终字第097号行政判决书。

（四）一审判案理由
安徽省凤阳县人民法院根据上述事实和证据认为：凤阳县府城土地管理所，按照最高人民法院的司法解释，应视为被告的委托机构，该所向原告发出通知并收取费用，证明原告已向被告提出土地登记发证申请，被告对原告的申请不作为，应属不履行法定职责。原告曾申请登记发证的土地，除自己使用的31.125平方米以外，均为他人使用和国有存量土地，原告无权要求被告对原申请登记发证的土地履行法定职责。原告对现使用的土地可以向被告申请登记发证。

（五）一审定案结论
安徽省凤阳县人民法院根据以上事实和判案理由，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项之规定，作出如下判决：
确认被告凤阳县人民政府对原告高某申请土地登记发证不作为违法。
一审案件诉讼费200元，由被告凤阳县人民政府负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人高某诉称：一审判决认定事实及适用法律均有错误。本案中虽然该宗土地中的部分土地已由他人实际使用，但这种使用只是事实上使用，上诉人仍有权取得该宗土地的使用权。另20.625平方米，（2002）皖行终字第097号行政判决只是认定在无证据的情况下，不能确认给上诉人，并非认定属于国有存量土地。请求撤销一审判决，直接判令被上诉人履行法定职责给上诉人颁发184.08平方米国有土地的使用权证。
（2）被上诉人凤阳县人民政府辩称：上诉人现实际使用面积只有约31平方米，原来的土地已经转让给了别人，上诉人现在申请将别人使用的土地，为自己办理土地使用权证，是不能成立的。另20.625平方米土地已经过安徽省高级人民法院判决，因此，上诉人要求被上诉人履行法定职责给上诉人颁发184.08平方米国有土地的使用权证的理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
二审法院确认了一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
安徽省滁州市中级人民法院认为：上诉人高某于1990年6月25日交了36.6元土地发证等费，是否准许登记发证，被上诉人一直未作明确答复，此行为属不履行法定职责行为，一审判决确认被告该行为违法正确。上诉人上诉要求被上诉人对184.08平方米的国有土地进行登记发证，经审查，上诉人高某已于1991年、1992年前后，将该处房产部分转让他人，现上诉人实际使用的国有土地面积约为31平方米，另有约20平方米的国有土地，凤阳县人民政府已作出该宗国有土地使用权不能确权给高某的答复，并经安徽省高级人民法院（2002）皖行终字第097号行政判决予以维持。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条的规定，国有土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。因此，上诉人上诉要求被上诉人将现在已不属于自己实际使用的国有土地给自己登记颁发使用权证的上张，不能成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
安徽省滁州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费及其他诉讼费计200元，由上诉人高某负担。

（七）解说
本案涉及的主要的问题如下：
1.不作为起诉期限问题：本案原告是否超过起诉期限?
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。从上述规定来看，司法解释的宗旨主要是从保护当事人诉权的角度出发，赋予当事人诉权，但行政机关不履行法定职责，当事人何时起诉，人民法院不予受理呢?对此我国行政诉讼法及相关司法解释均未作出明确规定。笔者认为，只要行政机关不作为存在持续状态，当事人任何时期都可以提起诉讼，但应当受到限制，即在知道或者应当知道合法权益受到侵害或者知道诉权之日起3个月提起诉讼。本案原告交了办证费用，但一直未拿到土地使用证，也不知道何时能办下来，其也不知道其合法权益何时受到侵犯，也不知道有权提起诉讼。本案原告在其知道自己有权提起行政诉讼来保护其权益时起诉，不应认定其超过起诉期限，该案法院受理正确。
2.原告向土地管理部门交了土地发证等费，被告凤阳县人民政府是否有履行法定职责义务?
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。而本案原告所申请的土地在申请时已属城市规划区内，属于国有土地。根据上述法律规定，本案原告已向土地管理部门提出了土地登记申请并交了费用，依法应由被告县人民政府核发国有土地使用权证书。因此，本案的被诉被告是县人民政府，法院判决认定由其履行法定职责义务是正确的。
3.不作为如何判决问题：本案判决是确认违法，还是判决其履行法定职责?
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。但本案原告土地登记申请时是184.08平方米，后陆续将该处房产部分转让他人，现原告实际使用的国有土地面积只约为31平方米。因客观情况发生了变化，再判决被告履行法定职责已不可能，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，被告不履行法定职责已无实际意义的，应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决。因此，本案法院用确认判决形式确认被诉具体行政行为违法是正确的。
（安徽省滁州市中级人民法院　杨达）