（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院（2005）新行初字第59号。
二审判决书：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2006）乌中行终字第2号。

2.案由：不服拆除违法建筑物决定案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：托某，男，1954年3月13日出生，维吾尔族，新疆西星实业投资有限公司经理。
委托代理人（一、二审）：赵某，新疆元正律师事务所律师。
被告（上诉人）：乌鲁木齐市新市区管理行政执法局（以下简称新市区执法局），住所地：乌鲁木齐市河南东路7号。
法定代表人：牟某，新市区执法局局长。
委托代理人（一、二审）：李某，女，新市区执法局法制科科员。
委托代理人（一审）：吐某，新市区执法局法制科科员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：余刚；审判员：热孜万；人民陪审员：杨芳。
二审法院：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：库都斯；审判员：刘瑞东；代理审判员：田萍。

6.审结时间
一审审结时间：2005年11月7日。
二审审结时间：2006年3月6日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告新市区执法局以新疆西星实业有限公司（以下简称西星公司）在位于乌鲁木齐市阿勒泰路所建224号房屋系违法建筑物为由，于2005年7月21日对该房屋进行了强制拆除。

2.原告诉称：2005年7月22日，被告将原告所有的位于乌鲁木齐市阿勒泰路的224号房屋进行了强制拆除。原告认为，被告强制拆除具体行政行为不符合法律的规定，应依法予以撤销。理由是：（1）该强制拆除的具体行政行为程序严重违法，剥夺了原告所享有的各项法定权利。原告方作为该建筑物的所有人，至今未接到过任何机关、以任何形式关于房屋要强制拆除的通知，被告的上述强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十条、第四十二条所规定的法定程序，即未履行相应的法定告知义务，也未履行依法向行政处罚相对人的送达义务，其强制拆除的具体行政行为程序严重违法，严重侵害了房屋的所有人的合法权益。（2）被告实施的强制拆除行为超越法定职权。依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，当事人不履行行政处罚决定的，作出行政处罚的行政机关可申请人民法院强制执行，《中华人民共和国城市规划法》中亦作了相同的规定。上述法律并未授权行政机关可以自行拆除，且均规定应申请人民法院依法强制执行。被告上述自行强拆的具体行政行为超越职权，应予以撤销。故请求人民法院依法确认被告所实施的强制拆除的具体行政行为违法并予以撤销，依法判令被告将该拆除房屋恢复原状或者赔偿原告因其违法行政行为所造成的经济损失280 000元。

3.被告辩称：原告不具有起诉主体资格，强制拆除乌鲁木齐市阿勒泰路224号房屋符合法定程序。2004年4月19日，根据市规划局乌新规函字[2004]025号函中所称“阿勒泰路亚中机电市场对面，有一施工工地正在施工”，我局遂派五中队到施工现场责令其停止施工。根据现场施工负责人克英·买合木提称，房屋是其所在的西星公司所建盖，正在办理建房手续，可是时至2005年6月28日西星公司仍未能办理建筑规划许可证。2005年6月16日，我局致函新市区规划分局，请其“对西星公司所建房屋是否可采取改正措施，是否可补办手续予以认定”。该规划分局回函认定“西星公司未经城市规划部门审批，擅自在阿勒泰路224号进行建设，违反了《乌鲁木齐市城市规划管理条例》，属违法建筑，应依法拆除”。据此，我局于2005年7月1日向违法建设单位西星公司送达了行政处罚事先告知书，告知其拟处限期拆除的行政处罚。当事人未提出新的理由和证据，故我局遂于2005年7月13日向当事人送达了限期拆除行政处罚决定书。我局强制拆除行为并未超越法定职权。根据《乌鲁木齐市城市规划管理条例》第四十七条第（一）项关于“严重影响城市规划的，责令其停止建设，限期拆除，逾期不拆除的由城市规划行政主管部门强行拆除，拆除费用由违法建设者承担”的规定，认为我局针对阿勒泰路224号房屋认定的违法事实清楚，证据确凿，所作出的拆除决定，适用法律正确，符合法定程序，不存在超越职权的问题。原告不具有起诉主体资格，其个人所有的房屋我局并未曾拆除过。因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
新市区人民法院经审理查明：原告托某系西星公司的经理、法定代表人。2004年4月，原告在将权属自己的位于乌鲁木齐市阿勒泰路224号私房进行翻建时，被告新市区执法局以西星公司未取得规划部门的合法手续、擅自建房为由，对西星公司作出了乌新综违字（2004）第5—33号限期拆除违法建筑物、构筑物的决定，并于2005年7月22日对原告房屋进行了强制拆除。原告不服诉至法院，要求法院依法确认被告所实施的强制拆除的具体行政行为违法并予以撤销，并赔偿原告因其违法行政行为所造成的经济损失280 000元。
本案审理过程中，原告因被告同意就赔偿部分与其协商解决，遂撤回了要求行政赔偿的请求。后原告通过与被告协商，获得了赔偿金90 000元。
上述事实有下列证据证实：
1.原告托某的位于阿勒泰路224号房屋的私房产权证及土地使用证；
2.被告新市区执法局对西星公司作出的强制拆除决定；
3.双方当事人的陈述；
4.法庭调查笔录。

（四）一审判案理由
新市区人民法院经审理认为：原告翻建房屋，未经有关部门批准，违反了有关规定，被告新市区执法局依据《乌鲁木齐市城市规划管理条例》的规定，对违章建筑进行拆除是正确的。但执法局在拆除过程中，未严格审查被拆除人的主体，误认为被拆除的房屋系西星公司的，未给房屋实际所有人即原告本人送达限期拆除违法建筑物决定书，因此被告新市区执法局执法程序违法，其作出的拆除决定应予以撤销。

（五）一审定案结论
新市区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销新市区执法局2005年7月13日作出的乌新综违字（2004）第5—033号限期拆除违章建筑物、构筑物决定书。
案件受理费100元，由被告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：对违章建筑进行拆除是正确的，托某也是认可的。本案违法行为的实施者是西星公司，新市区执法局对违法行为的实施者西星公司进行处罚，程序及实体均符合法律的规定，处罚对象西星公司也无异议，故托某的起诉应予驳回。
（2）被上诉人辩称：我方提交了大量证据表明，本案所争议的拆除房屋属我个人所有，新市区执法局在执法过程中未能区分经理个人资产同法人资产，导致处罚主体错误，相关程序义务履行错误，剥夺了我各项法定权利，其所作出的强制拆除决定属程序违法之具体行政行为。原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
二审法院经审查被上诉人托某提供的房产证和土地使用证，确认上诉人新市区执法局所强制拆除的位于阿勒泰路的224号房屋确系托某私人的房屋。

3.二审判案理由
乌鲁木齐市中级人民法院经审理认为：托某对224号房屋虽有私房产权证，但在翻建房屋时，未经有关部门批准擅自建房，属于违法建筑，新市区执法局对违章建筑依法进行拆除正确。新市区执法局在对该违章建筑强制拆除执法过程中，未严格审查被拆除人的主体，未给房屋实际所有人即托某本人送达有关限期拆除违法建筑物决定书，因此新市区执法局对此执法程序违法，对其作出的乌新综违字（2004）第5—033号限期拆除违法建筑物、构筑物决定书应予撤销。一审判决正确，应予维持；上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。

4.二审定案结论
乌鲁木齐市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人新市区执法局负担。

（七）解说
本案被告新市区执法局强制拆除的房屋是否属于违法建筑物?如果回答是肯定的，那么被告作出的强制拆除行为是否违反法定程序?同时，如果回答是肯定的，被告应当承担什么法律后果?这是本案中颇具解说法律意义的三个层面的问题。
1.关于强制拆除的房屋的是否属于违法建筑物的问题。
根据一、二审法院确认的事实和证据，位于乌鲁木齐市阿勒泰路的224号房屋，是西星公司经理托某的私人房屋，其为了扩大该房屋的使用面积，对该房屋进行了改建。按照《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十二条的规定，在城市规划区内改建建筑物，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可办理开工手续。这就是说，在城市规划区内，即使个人对权属自己私有的房屋进行改建，也必须经过法定的程序，获得有关部门制发的许可证件和具备其他有关文件。原告托某的224号房屋，位于本市阿勒泰路，显然是在本市的规划区内，其对该房屋进行改建，按照上述《城市规划法》第三十二条的规定，应当于改建之前申请并得到城市规划行政主管部门许可和批准。但从本案事实看，其没有经过这样的法定程序，在没有得到城市规划主管部门的许可和批准的情况下，对其224号房屋进行了改建，应当认为其行为违反了《城市规划法》的规定，其改建后的224号房屋属于违反法律规定的建筑物。
2.关于被告作出的强制拆除行为是否违反法定程序的问题。
根据《城市规划法》第四十条的规定，原告托某违法改建个人房屋，被告新市区执法局有权依法作出决定，责令其限期拆除房屋。被告作出的这一决定，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第八条第（七）项和《城市规划法》第四十条的规定，当属于一种行政处罚。按照《行政处罚法》第三十条、第三十一条的规定，被告新市区执法局在对原告托某作出该行政处罚决定之前，必须查明事实；违法事实不清的，不得给予处罚。而且，被告在作出该行政处罚之前，应当告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利。由于被告在作出责令原告限期拆除违法建筑物即224号房屋之前，没有依照法定程序查明该房屋权属的事实，结果将本属于原告私人的房屋错误地认定为原告所在的西星公司的房屋，从而将被拆除人托某错误地确定为西星公司。由于被告的这一错误，导致了其进一步违反法定程序，在作出责令西星公司限期拆除224号房屋之前，没有向该房屋所有人即原告托某履行告知处罚事实、理由、依据及其所享有的权利，甚至没有向原告本人送达处罚决定书。这是被告违反法定程序的一个方面表现。
如上所述，被告新市区执行局有权作出责令原告托某限期拆除224号房屋的决定，但在原告未在限期内拆除该房屋的情况下，被告能否由自己径直实施强制拆除行为?《城市规划法》第四十二条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”《行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施……（三）申请人民法院强制执行”。从这些规定中可以清楚地看出，即使原告托某对被告新市区执法局作出的限期拆除224号房屋的处罚决定不服，其逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行该处罚决定，被告仍应依照法定程序，向人民法院申请强制执行，而其自己无权径直实施强制拆除行为。但从本案事实看，是被告自己组织实施了强制拆除行为，这显然是违反法定程序的又一个方面表现。
根据《行政处罚法》第三条的规定，依照法律、法规或者行政规章对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为应当给予行政处罚的，由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施，没有遵守法定程序的，行政处罚无效。如上分析，被告新市区执法局未对原告托某作出责令限期拆除224号房屋的处罚决定，并由自己组织实施了强制拆除行为，表现了两个方面违反法定程序，自应认定其处罚决定和强制执行措施无效。
3.关于被告应当承担什么法律后果的问题。
据了解，被告新市区执法局是依据乌鲁木齐市规范性文件成立的综合行政执法部门，主要行使工商、城建、规划、卫生等行政管理权，其就违法建筑物对原告托某作出的处罚决定和采取强制执行措施，无疑属于一种具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目规定：具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销。该法第六十七条规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”。被告新市区执法局强制拆除原告的224号房屋，尽管是违法建筑物，依法应当被拆除，但由于其实施该具体行政行为的程序违法，给原告造成了损害，依据上述法律的规定，应当承担两项法律后果，即其作出的处罚决定应被人民法院确认为违法并被撤销和赔偿原告的损失。本案原告托某
提起行政诉讼，不仅要求撤销被告的具体行政行为，而且要求赔偿损失，依据上述法律的规定，人民法院对原告的这两项请求均应给予支持。从案件处理情况看，由于被告同意与原告协商解决赔偿问题，原告在诉讼中撤回了赔偿请求。后，原告实际获得了90 000元赔偿金。在此情况下，人民法院只判决撤销被告的处罚决定，是正确的。
最后说及的是，本案被告新市区执法局根据《乌鲁木齐市城市规划管理条例》（以下简称《条例》）的规定，径直由其组织拆除违法建筑物，其合法性不应得到认可。因为该《条例》作为地方性的行政规章，其规定如与《城市规划法》、《行政处罚法》的规定相悖，就不能作为行政执法的依据。一、二审法院对本案的处理结果虽然是正确的，但均未针对被告新市区执法局就此的辩解作出否定的评判，相反却予以了肯定。一、二审法官持这种态度，也许是因为对《条例》规定的效力有意避讳评判。这不能不说这是本案处理中的一个缺憾。
（新疆维吾尔自治区高级人民法院　杨善明）