（一）首部

1.判决书字号
一审裁定书：江苏省铜山县人民法院（2004）铜行初字第36号。
二审判决书：江苏省徐州市中级人民法院（2005）徐行终字第18号。

2.案由：不服事业人员竞聘上岗案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：朱某，女，1969年出生，汉族。
委托代理人（一、二审）：窦金刚，江苏徐州金合律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江苏省铜山县人事局，住所地：铜山新区。
法定代表人：谢某，该局局长。
委托代理人（一审）：某，该局干部。
委托代理人（二审）：王某，该局干部。
委托代理人（一、二审）：张某，江苏省徐州市铜山县法制办公室工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省铜山县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王继纯；审判员：苏媛媛、刘将申。
二审法院：江苏省徐州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：祁贵明；代理审判员：刘红、刘建航。

6.审结时间
一审审结时间：2004年12月20日。
二审审结时间：2005年3月11日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2004年8月，铜山县对镇级农业服务体系机构进行改革，将原有的多家农业技术推广服务中心剥离后，组建各镇农业技术推广服务中心，按照事业单位推行全员聘用制的改革要求，规定“2003年12月31日前各镇从事农业服务体系的在编人员”方可参加竞聘上岗。朱某原系该县张集镇农机站事业编制工作人员，在其所参加的80个农技岗位的竞聘中，综合成绩排名为第51位，并参加了铜山县人事局组织的在解放军73101部队医院的体格检查。该医院在检查和复查中均认定其体检不合格，铜山县人事局据此认定朱某体检不合格，未准许其进入竞聘上岗的其后程序。

2.原告诉称：在铜山县镇级农业服务体系工作人员竞聘上岗中，全县拟定农技岗位80个，我的综合成绩排在第51名。解放军73101部队医院对我体检后，被告通过电话通知张集镇政府办公室，告知我体检不合格，我即到被告处提交复查申请，但被拒绝。我随后经其他医院专家检查，结论是我并无传染病。被告委托的体检医院不具有县级以上综合医院级别，主检医生不具有副主任医师以上职称，而且体检结果没有确定我有传染病，体检活动违反省政府文件规定。被告认定我体检不合格，不准许我进入下一程序，违反法定程序，证据不足。请求判令撤销被告作出的原告体检不合格的决定，依法准许我进入确定与公示拟聘用人员程序，并聘用至相应岗位。

3.被告辩称：我局的行为属于行政机关招录工作人员的任免行为，依据《行政诉讼法》第十二条的规定，原告的起诉不属于法院的受案范围，本案属于人事争议，应由人事争议仲裁机构受理。而且解放军73101医院为炮兵旅所属医院，符合文件规定的县级以上医院要求，我局依据该医院作出的体检结论不录用原告，完全符合文件规定。因此，应驳回原告的起诉。

（三）一审事实和证据
江苏省铜山县人民法院经公开审理查明：2004年8月15日，铜山县委、县人民政府制定《关于铜山县镇级农业服务体系机构改革及人员分流实施意见》，决定对铜山县镇级农业服务体系机构进行改革，将原有的多家农业技术推广服务中心剥离后，组建各镇农业技术推广服务中心。新设机构的性质为全民事业单位，具有独立法人资格。按照事业单位推行全员聘用制的改革要求，改革后对镇农业服务体系的人员实行公开报名，分类招考，竞争上岗，规定竞聘条件为“2003年12月31日前从事农业服务体系的在编人员”，对竞争上岗落聘人员规定“纳入社会保险并发放一次性职工身份置换补偿金”。原告竞聘的农技岗位共80个，原告综合成绩为第51名。2004年9月4日，原告参加被告组织的在解放军73101部队医院的体检。原告体检血常规，肝功能及胸部透视正常，但表面抗原阳性，该医院于7月6日作出结论，认定原告体检不合格。9月7日被告组织复查，该医院对原告的复查结论为表面抗原、e抗体、核心抗体均为阳性。被告据此认定原告体检不合格，并按规定递补了其他人员参加体检，现已拟定了聘用上岗人员名单并进行了公示。
上述事实有下列证据证明：
（1）被告提交苏政发（2002）147号江苏省政府批转省编办等部门关于加强和改进农技推广服务体系建设有关问题意见的通知、徐政发（2003）145号徐州市政府关于进一步加强和改进农业推广服务体系建设的意见、铜办发（2004）46号文件铜山县委办公室、县政府办公室关于铜山县镇级农业服务体系工作人员竞聘上岗实施意见、铜山县镇级农业服务体系工作人员竞聘上岗简章和铜发（2004）27号铜山县委、县政府关于铜山县镇级农业服务体系机构改革及人员分流实施意见，证明本次招用工作人员是在原农业服务系统内在编、在岗人员中开展的，并非向社会公开招聘。
（2）被告提交解放军73101医院制作的原告体检表，证明原告体检不合格，不符合录用条件。
（3）原告提供徐州医学院附属医院、解放军第九七医院对其的检验单，证明其为小三阳，无传染性。
（4）本院开庭笔录。

（四）一审判案理由
江苏省铜山县人民法院根据上述事实和证据认为：本案被诉行为是被告根据江苏省和徐州市政府加强和改进农技推广服务体系建设的要求进行机构改革，针对改革中人员分流问题实施的竞聘上岗行为。此次竞聘上岗，将竞聘人员的条件限制在“2003年12月31日前各镇农业服务体系的在编人员”，并对落聘人员规定落聘后“纳入社会保险并发放一次性职工身份置换补偿金”，对落聘人员以后的就业情况还规定了相关的优惠政策。被告组织的竞聘上岗行为是农业服务系统内部竞聘工作人员的行为，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

（五）一审定案结论
江苏省铜山县人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，作出如下裁定：
驳回原告朱某的起诉。
案件受理费100元，收取50元，其他诉讼费用400元，由原告朱某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人诉称：本案被诉行为是被告作出的“体检不合格”的行政决定，而非原审法院认定的被告实施的竞聘上岗行为。我通过大中专毕业分配取得事业单位工作人员身份，既非由被告任命，也不是被告的公务员，故被告的“体检不合格”的决定并非行政机关对其工作人员的奖惩、任免决定。在本次铜山县镇级农业服务体系机构改革中，被告行使的是人事管理行政职权，其作出的“体检不合格”的决定属于行政批准行为，是一种外部行政行为，是可诉的。一审法院裁定不予受理，属于认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原裁定，发回重审。
被上诉人辩称：因为参与竞聘上岗的人员是“2003年12月31日前从事农业服务体系的在编人员”，因此我局的决定属于对管理范围内的在编人员所作的人事任免范畴，是对农技推广服务体系内部人员在竞聘过程中所作的内部行政行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定不予受理是正确的，请求维持原裁定。

2.二审事实和证据
江苏省徐州市中级人民法院除认定体检医院在健康总鉴定一栏签署意见是在2004年9月6日，而非一审法院认定的2004年7月6日，且被上诉人是于2004年9月6日组织对上诉人的进一步检查外，其余事实与一审法院无异。

3.二审判案理由
江苏省徐州市中级人民法院认为，被上诉人根据江苏省、徐州市政府关于加强和改进农技推广服务体系建设要求，对铜山县镇级农业服务体系进行机构改革，是我国事业单位人事制度改革的一部分。本案上诉人与被上诉人的争议虽以“体检是否合格”的形式反映出来，但其实质是事业单位在人事制度改革过程中发生的争议。在事业单位的机构改革中，其岗位的设置方式、岗位数目、参与竞聘人员的范围、考试考核方式、体检及政审是否合格等的认定，均是根据不同行业、不同地区的特点，依据人事制度改革的实际需要而确定，不应属于可诉的具体行政行为的范畴，上诉人的请求事项不属于人民法院行政审判权限范围。综上，一审裁定认定基本事实清楚，裁判结果正确，应予维持。

4.二审定案结论
江苏省徐州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，作出如下裁定：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费100元，由上诉人朱某承担。

（七）解说
本案是一起因事业单位人员在参加系统内招录工作人员考试中不服人事部门作出不予录取的处分决定引起的争议，本案应否属于行政诉讼的受案范围成为案件的焦点问题。
根据《行政诉讼法》和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）规定的精神，拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为，除法律有特别规定和《若干解释》特别排除的以外，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
在行政法律关系中，按照双方当事人间的相互关系来分类，可以分为外部关系和内部关系两种。因行政主体运用行政权对行政相对人做出的影响行政相对人权利义务的法律行为，在行政主体与行政相对人之间产生管理和被管理关系的是外部行政法律关系；因基于上下级从属关系，上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其所辖机关工作人员实施的不具有对外行政管理性质的组织、调配、命令等行为，在双方当事人之间产生的是内部行政法律关系。内部行政行为一般可以分为两类，一类表现为上下级行政机关或上下级行政机关工作人员之间的工作关系，如上级指示、命令、决定、计划、规定与下级服从的关系，批准、答复与申请的关系等。对于这类行为的可诉性，行政诉讼法没有作明确规定，但司法实践将其排除在受案范围之外。另一类体现为行政机关与其所辖工作人员之间的内部人事管理关系，主要涉及录用、退休、辞职、工资、福利等特殊劳动关系，考核、晋升、降职、调动、奖处等职务关系和公务员的岗位分配、工作安排、工作请示报告等一般工作关系。对具有内部行政法律关系的行政行为，《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼，“人民法院不受理”。《若干解释》第四条进一步作了细化解释，《行政诉讼法》第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。因此，对内部行政法律关系，行政机关所辖的工作人员如对该机关或监察机关给予的警告（纪律处分）、记过、降薪、撤职、留用察看、开除等纪律处分以及停职检查或者任免措施不服的，只能向该行政机关或者其上一级行政机关或者监察机关、人事机关提出申请，寻求行政救济，不能向人民法院提起行政诉讼。根据前述法律规定并结合学界和实务界通说，区分内部行政行为与外部行政行为的关键不在于行为的相对人与作出行为的机关是否有隶属关系，而在于看行政行为所涉及的权利义务，是一个普通公民的权利义务，还是行政机关工作人员所特有的权利义务，如果是行政机关工作人员特有的权利义务，应当认定为内部行政行为。也就是说，凡涉及行政机关的职权和职责以及行政机关工作人员的权利与义务的行为都属于内部行政行为。与公务员法律地位有关的行为，如任免、奖惩、住房等福利待遇、晋升等行为，都是与行政机关工作人员的特定身份联系在一起的，而与普通公民的权利义务无关，此时产生的显然不是行政主体和行政管理相对人之间的法律关系，而是属于内部行为的范围。
在本案的审理过程中，有一种意见认为，本案是一种外部行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。主要理由是：其一，本案原告以事业单位人员身份竞聘全民事业单位岗位，并非行政机关的公务员，因此本案不适用前述法条的规定。其二，《铜山县镇级农业服务体系机构改革及人员分流意见》规定，所有未竞聘上岗的人员，原事业单位职工身份自然解除，其人事档案统一移交县人才服务中心管理，减半收取管理费。据此，未竞聘上岗的原告即解除了其同原单位的工作关系，被告认定原告体检不合格，已递补了其他人员，并已对竞聘上岗人员进行了公示，故被告组织竞聘上岗行为对原告而言，是一种外部行政行为，具有可诉性。而且对此司法实践已有先例，如被誉为“乙肝歧视第一案”的大学生张先著诉芜湖市人事局公务员招考行政录用决定一案，张先著因在芜湖市人事局指定的医院两次体检出为乙肝病毒携带者，而被拒绝录取为公务员，认为芜湖市人事局剥夺了其担任国家公务员的资格和劳动权利，起诉请求撤销该行政决定。2004年4月，芜湖市新芜区人民法院作出行政判决，判决确认芜湖市人事局在2003年安徽省国家公务员招录过程中作出取消张先著进入考核程序资格的具体行政行为主要证据不足。一审判决后，芜湖市人事局曾提起上诉，后又撤回上诉申请，后芜湖市中级人民法院裁定准许芜湖市人事局撤回上诉，双方当事人按原判决执行。
另一种意见认为本案是一种内部行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告的起诉，并且两级法院也据此作出了裁判。笔者认为这是正确的，理由是：其一，从表面上看，本案被诉行为虽以“体检是否合格”的形式反映出来，似乎涉及公民就业权利的法律保护问题，但其实质是内部人事管理问题。本案被诉行为是农业服务系统在进行机构改革过程中所实施的内部行为，其岗位的设置方式、岗位数目、参与竞聘人员的范围、考试考核方式、体检及政审是否合格等的认定，系根据不同行业、不同地区的特点，依据人事制度改革的实际需要而确定，规定只有“2003年12月31日前各镇农业服务体系的在编人员”才能参加竞聘上岗考试，并不面向社会公开招考录用。因此，该考试对铜山县镇级农业服务系统外部的公民、法人或其他组织不存在权利义务关系，属于机关自身建设问题。人民法院不宜对行政机关的组织建设事务，通过审判程序来加以干涉。本案与张先著诉芜湖市人事局人事管理行政录用案的区别在于，后者是在参加安徽省面向社会组织的公务员考试中，不服芜湖市人事局的不予录取行政决定而产生的外部行政行为，属于人民法院的行政诉讼受案范围，法院受理该案是正确的；而本案铜山县人事局在镇级农业服务系统内部组织的竞聘上岗行为，则是行政机关的内部行政行为，是不可诉的行政行为。其二，本案被诉行为涉及行政政策问题，不便于法院处理。本案被诉行为是铜山县人事局根据省市政府加强和改进农技推广服务体系建设的要求进行的机构改革，是在改革中解决人员分流问题而实施的竞聘上岗行为，是铜山县人事局根据上级政策规定而实施的行为。而我国有关公务员管理的一系列规章制度还没有健全，基于行政诉讼审判工作的实际，法院审查起来也有一些困难，行政机关自行处理这类争议有利于保证行政管理的效率。因此，我国行政诉讼法目前将行政诉讼解决行政纠纷的重点放在外部行政法律关系更为妥当，相应地，本案也不宜列入人民法院行政诉讼的受案范围。当然，原告仍然有权就该争议向被告或者其上一级行政机关或者监察机关提出申请，寻求行政救济。
（江苏省铜山县人民法院　王松）