(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:安徽省淮北市濉溪县人民法院(2004)濉行初字第071号,安徽省淮北市濉溪县人民法院(2004)濉行赔初字第022号。
二审判决书:安徽省淮北市中级人民法院(2005)淮行终字第022号,安徽省淮北市中级人民法院(2005)淮行赔终字第007号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):任某,男,1985年出生,汉族,中专文凭。
委托代理人:刁振扬,安徽众星合律师事务所律师。
委托代理人:吴新忠,淮北市148法律服务所法律工作者。
被告(被上诉人):安徽省淮北市濉溪县教育局(原濉溪县教育委员会)。
法定代理人:吴某,局长。
委托代理人:彭峰,安徽省淮北市濉溪县法律援助中心律师。
被告(被上诉人):安徽省淮北市濉溪县人事局(未到庭)。
法定代表人:蒋某,局长。
原审第三人:安徽省淮北市濉溪县中等职业技术学校。
法定代理人:秦某,校长。
委托代理人:丁某,该校工会主席。
原审第三人:安徽省淮北市濉溪县五沟镇人民政府。
法定代表人:李某,镇长。
委托代理人:范为民,安徽省淮北市濉溪县五沟镇法律服务所法律工作者。
5.审判机关和审判组织
一审法院:安徽省淮北市濉溪县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:马夫华;审判员:张明慧、龚明华。
二审法院:安徽省淮北市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:崔海峰;审判员:郑慧;代理审判员:高丽。
6.审结时间
一审审结时间:2004年12月29日。
二审审结时间:2005年4月28日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
被诉具体行政行为:根据濉教字(1999)11号文规定,原审原告经县教育局批准与所在乡镇签订了委培合同。原审原告毕业后,领取了省教育厅验印的职业中专毕业证书、教师资格证书,由于政策的变化,县教育局、县人事局未履行濉教字(1999)第11号文件中的规定让原告回签约乡镇任职。
原告及其委托代理人诉称:1999年4月13日濉溪县人事局、濉溪县教育委员会联合下发了濉教字(1999)11号文件,称濉溪技校招收80名缴费上学的劳动技术中专班学生,凡正式录取的学生一次性交纳捐资助学费25 000元,毕业后考试成绩合格者发给县教委验印的职业中专毕业证书,国家承认学历,享受中专毕业生同等待遇,安置工作回签约乡镇。原告学习期满取得了毕业证和教师资格证书。但被告县教育局和县人事局不履行11号文规定的行政行为,两被告让我交纳的25 000元捐资助学款也没有法律、法规依据,应当返还。请求判令两被告履行濉教字(1999)11号文规定的安置行为,并退赔违规收取的费用。
被告濉溪县教育局的答辩:(1)濉教字(1999)11号文件是一种用于告知下级机关需要知道的事项的公文,对照该文件的六点内容,凡是被告能够做的,被告均有序落实完毕。(2)原告认为其交纳的25 000元费用是不当的,但原告并未将25 000元缴给被告,被告岂能退赔。(3)2003年3月13日,安徽省委组织部和安徽省人事厅颁发皖人发(2002)24号文,要求认真贯彻执行《安徽省财政拨款事业单位人员考试考核办法(试行)》。自此,事业单位全面推进了以聘用为基础的用人制度改革,而原告根据委培合同内容即可实现的就业安置愿望受到了“政策变化”这一改革的冲击,被告对此也无能为力。根据县政府第67次常务会议的安排,与原告同时入学的其他同学,按照皖人发(2002)24号文件的要求,通过考试考核的途径有56人实现了就业。被告认为政策变化,不能认为被告不作为。
被告濉溪县人事局的答辩:濉教字(1999)11号文件是按照县政府领导签字安排行文的,没有与原告签约,也没有收取原告钱款,原告对我局的起诉理由不成立。
第三人濉溪县中等职业技术学校陈述称:第三人所收取的捐资助学款内含委培费,收取行为、开支情况符合法律规定;根据委培合同的规定已全部履行了义务,无任何过错,原告要求退赔没有根据。原告未能如约就业,是政策变化所致,不是学校造成的,因此,学校不应承担任何责任。
第三人濉溪县五沟镇人民政府陈述称:原告的起诉与我们无关,我们不承担任何责任。
2.一审事实和证据
安徽省淮北市濉溪县人民法院经公开审理查明:1999年2月16日,原濉溪县教育委员会向县人民政府请示“关于县中等职业技术学校招收劳技师中专班的报告”,该报告由当时分管该项工作的副县长陈爱萍签字批示。濉溪县教育委员会(现教育局)、濉溪县人事局根据该报告及批示内容,于1999年4月12日联合下发了濉教字(1999)11号文件,即“关于县中等职业技术学校招收劳动技术中专班的通知”。该通知第四条载明:凡正式录取的学生,一次性交纳捐资助学费(培训费)25 000元,发给省教委验印的职业中专毕业证书,国家承认学历,享受中专毕业生的同等待遇,毕业后回签约乡镇。该文件下发后,第三人濉溪技校分别与各乡镇人民政府签订委培合同书,委培对象确定为包括原告在内的84名学生。合同书经原濉溪县教育委员会及各签约乡镇人民政府、镇教育委员会签字,并加盖公章。上诉人随后即向濉溪技校捐资25 000元,并领取了捐资助学证书。学习期满,于2002年6月领取了毕业证书,并于2004年6月22日取得了濉溪县教育局下发的小学教师资格证书。
另查明,中共安徽省委组织部、安徽省人事厅于2002年3月13日下发皖人发(2002)24号文件,即“关于印发《安徽省财政拨款事业单位新进人员考试考核办法(试行)》的通知”并附办法。该办法第三条规定,事业单位新进人员的招聘工作,应当遵循德才兼备的标准,坚持公开、平等、竞争、择优的原则,采取考试考核相结合的办法,择优聘用。中共濉溪县委组织部、濉溪县人事局于2002年5月13日联合下发濉人(2002)5号“关于贯彻执行《安徽省财政拨款事业单位新进人员考试考核办法(试行)》的实施意见”。该意见第一条规定,从2002年5月起,我县财政拨款事业单位新进人员一律纳入考试考核范围。第三条规定:其他各类事业单位进人原则应纳入考试考核范围。濉溪县人民政府第67次常务会议纪要第四项决定:委托濉溪技校培养的84名劳动技术班毕业生,参加2002年全县录用教师同时间不同卷的考试考核,符合条件的由原委培单位录用上岗,发放工资,并允许未通过考核的学生明年再参加考试,二次未通过考核的将不再予以录用,责任自负。濉溪县人事局濉人(2002)9号文件,关于聘用李明好等187名同志为中小学教师的通知,其中有与上诉人同时入学的56名同学经过考试考核已被录用上岗。上诉人参加该次考试考核,未被录用上岗,到目前为止相关行政机关亦未组织第二次考试考核。
上述事实有下列证据证明:
被告濉溪县教育局向一审法院提供的主要证据:(1)濉教字(1999)11号文件;(2)委培合同书;(3)濉溪县委组织部、濉溪县人事局濉人(2002)5号文件“关于贯彻执行《安徽省财政拨款事业单位新进人员考试考核办法(试行)》的实施意见”;(4)中共安徽省人事厅皖人发(2002)24号关于印发《安徽省财政拨款事业单位新进人员考试考核办法(试行)的通知》并附办法;(5)县政府第67次常务会议纪要;(6)濉溪县人事局濉人(2002)9号文件;(7)濉溪县教育委员会于1999年2月16日向县人民政府请示“关于县中等职业技术学校招收劳技师资中专班的报告”。以证明对照11号文县教育局均已有序落实完毕,未能安置原告就业的原因是受到了政策变化冲击,不能认为被告不作为。
原告在一审中提供的主要证据有:(1)任某身份证复印件;(2)任某毕业证书;(3)任某教师资格证书;(4)捐资助学证书;(5)濉溪技校与濉溪县五沟镇人民政府签订的委培合同书;(6)濉溪县教育委员会濉教字(1999)11号“关于县中等职业技术学校招收劳动技术中专班的通知”。以证明原告是两被告承诺包分配的委培生并已交付25 000元捐资助学款。
第三人濉溪县中等职业技术学校向一审法院提供的主要证据:(1)《中华人民共和国职业教育法》第二十六条、第三十五条;(2)《关于县中等职业技术学校招收劳技师资中专班的报告》;(3)安徽省行政事业性收费许可证;(4)发票复印件;(5)中共安徽省委组织部、安徽省人事厅皖人发(2002)24号文件及濉溪县委组织部、濉溪县人事局濉人(2002)5号文件。以证明第三人收取及开支所收的捐资助学款符合法律规定,原告未能如约就业不是学校造成的,学校不承担任何责任。
以上证据均经庭审质证、认证。
3.一审判案理由
安徽省淮北市濉溪县人民法院根据上述事实和证据认为:根据濉教字(1999)11号文规定,原告经县教育局批准与所在乡镇签订了委培合同。原告毕业后,领取了省教育厅验印的职业中专毕业证书、教师资格证书,由于政策的变化,致使县教育局、县人事局无法履行濉教字(1999)第11号文件中规定的回签约乡镇的义务。因此,原告起诉两被告行政不作为理由不能成立。原告按照濉教字(1999)11号文规定一次性向濉溪县中等职业技术学校捐资助学25 000元,并领取了捐资助学证书。两被告并未收取原告的捐资助学款。原告要求被告赔偿25 000元无事实依据,其赔偿请求不予支持。
4.一审定案结论
行政判决部分安徽省淮北市濉溪县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目、第3目之规定,作出如下判决:
驳回原告要求两被告履行濉教字(1999)11号文的诉讼请求。
案件诉讼费用500元,由原告方负担。
行政赔偿判决部分:判决如下:
驳回原告要求被告濉溪县教育局、濉溪县人事局退赔25 000元的诉讼请求。赔偿案件不向当事人收取诉讼费用。
(三)二审诉辩主张
上诉人上诉称:一审判决认定事实错误。皖人发(2002)24号文只是对毕业生就业增加了一个环节,被上诉人不能因此而免除其安置责任。依据濉溪县人民政府2002年9月13日第67次常务会议纪要,当前濉溪县中小学严重缺编,对于上诉人等未被录用上岗的毕业生,该纪要明确指出:“允许未通过考核的学生明年再参加考试。”为此,被上诉人安排上诉人回校复读一年,准备“次年”再考,可是上诉人复读一年之后,被上诉人却拒绝组织再考,公然剥夺了上诉人就业上岗的机会。一审判决对此却视而不见。濉教字(1999)11号文件内容具体,权利义务明确,其中“凡正式录取的考生,一次性交纳捐资助学费(培训费)25 000元”,是被上诉人自己设定的,因为在县政府领导批示的“关于县中等职业技术学校招收劳技师资历中专班的报告”中并没有向学生收取25 000元的内容,被上诉人在文件中还对收取学生25 000元的处分权作了明确规定:“经费的开支由县教委负责监督审批。”从上述内容不难看出,所谓“捐资助学”只不过是美其名曰,而实际上是学生毕业后就业上岗的“交易费”。这些费用虽由职业中学收取,但处分权却掌握在被上诉人县教育局手里,对职业中学而言,“用于改善办学条件”的这笔费用是被上诉人教育局批准的。上诉人之所以交纳25 000元就是看中了毕业后可以由被上诉人介绍就业上岗,对于被上诉设计的“拿钱买工作”的交易,上诉人心里是明白的,但只要能有工作干,上诉人对这样的交易是认可的。然而,上诉人拿了钱却没能“买到”工作,这完全是被上诉人不负责任,背弃诚信的结果。上诉人坚持认为,被上诉人如不给予就业上岗机会,就应当对自己背弃诚信的行为承担责任,退还上诉人交纳的所谓“捐资助学费”。
被上诉人濉溪县教育局答辩称:我局已恰当履行了自己的职责,不存在不作为的情况,上诉人不能就业是上级国家政策变化造成的。对上诉人收取的25 000元费用不是我局收取的,如要退还,县技校是独立的法人,不应由我局来退还。已有部分人经过考试被录用上岗了,说明我们已对11号文作了实际履行。
原审第三人濉溪县中等职业技术学校答辩称:收取捐资助学款是有法律依据的。我们已按合同的规定履行了自己的培训义务,我方没有过错,上诉人已在我校完成学业,没有退款的必要。
原审第三人濉溪县五沟镇人民政府答辩称:对上诉人作出具体行政行为不是我们乡一级政府能作出的,我们没有录用上诉人的权利。收取上诉人25 000元费用的不是我方,不应由我方返还。
(四)二审事实和证据
一审证据均已随卷移送本案,二审期间各方均未提供新证据,各方对他方所举证据本身的真实性均无异议,只对其证明目的及效力存在争议,庭审中当事人的质辩理由与一审无异。安徽省淮北市中级人民法院经公开审理质证认证,认为原判认定案件事实清楚正确,依法予以采信并确认。
(五)二审判案理由
安徽省淮北市中级人民法院根据上述事实和证据认为:结合两被告联合下发的濉教字(1999)11号文件及濉溪县白沙乡人民政府、濉溪县白沙乡教育委员会、濉溪县教育委员会与濉溪县中等职业技术学校签订的委培合同书来看,上诉人任某已实际成为此次相关行政机关委培安置的委培对象,11号文件及委培合同书中规定的各项权利义务对涉案的各方当事人均具有约束力,结合行政合同的特点来看,该案中的委培安置协议完全符合行政合同的性质。在行政合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权,即当国家和公共利益或政策在合同的履行过程中发生变化时,行政机关不必取得相对人的同意,有权单方面根据国家和社会公共利益作出变更或解除合同的规定。该案中,由于2002年中共安徽省委组织部、安徽省人事厅联合下发的皖人发(2002)24号文中明确规定,财政拨款事业单位新进人员必须经统一考试考核,导致委培对象毕业后其安置程序由原先的11号文及委培合同中规定的毕业后直接安置变更为经考试考核合格后安置。该变更符合国家政策,亦有益于保障培训的基层教师的素质,符合行政合同基于公共利益可以变更或终止的条件。包括上诉人在内的84名劳技学生皆参加了2002年濉溪县组织的考试,应视为上诉人也认可了这一变更。上诉人由于自身的因素,未能通过此次考核。两被告对通过考试考核合格的学生的安置协议已作了实际履行,只是出于确保师资质量而导致对上诉人的安置已不再可能,两被告未及时组织二次考试存在一定过错,但此时不应视为行政机关不作为。原审行政判决驳回原审原告的诉讼请求正确,本院对上诉人诉两被告不作为的诉讼请求不予支持。
涉案培训安置协议性质实为行政合同,基于“政府便利的终止”这一惯例,在行政合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权,即当国家和公共利益或政策在合同的履行过程中发生变化时,行政机关不必取得相对人的同意,有权单方面根据国家和社会公共利益作出变更或解除合同的规定,政府出于公共利益而变更、终止合同不应视为行政机关违约或不作为。涉案培训安置合同终止符合国家政策,亦有益于保障培训的基层教师的素质,符合行政合同基于公共利益可以变更或终止的条件。上诉人的捐资并不是真正意义上的捐资助学,而是以可以安置就业为前提,是上诉人基于对政府行政机关的信任为了促进订立和实现培训安置行政合同而导致的经济付出,由于行政合同的终止导致上诉人的安置目的未能达成,行政机关对上诉人的此笔支出应予返还。考虑到濉溪县教育局已为上诉人提供了一次考核录用的机会,由于上诉人自身因素导致该时机丧失,濉溪县教育局为了上诉人能顺利通过第二次考核亦提供了安排上诉人再次学习的机会,只是由于种种客观原因导致第二次考核未能组织,鉴于此种情况,濉溪县教育局应予适当返还上诉人所缴捐资助学款,由受益方濉溪县职业技术学校负连带责任。原审行政赔偿判决驳回原审原告诉讼请求错误,应予撤销。
(六)二审定案结论
行政判决部分:原判认定事实清楚,证据充分,审判程序合法,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
一、二审案件诉讼费用各500元,均由上诉人任某负担。
行政赔偿判决部分:依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项的规定,判决如下:
1.撤销濉溪县人民法院(2004)濉行赔初字第022号行政赔偿判决;
2.判令濉溪县教育局返还上诉人所缴捐资助学款的50%,计11 000元,由濉溪县职业技术学校负连带责任。上述款项应于本判决生效后15日内给付。
赔偿案件不向当事人收取案件诉讼费用。
(七)解说
该案属一起涉及教育的行政附带赔偿案件。原告与被告签订委培安置协议后因未能实现安置目的,遂提起诉讼。在本案中,我们应关注的问题有两个:
1.涉案培训安置协议能否构成行政合同,是该案的关键问题。
行政合同既有国家行政的特点,又有合同的一般特点,它是双方当事人协商自由与行政优先权的有机结合,结合行政合同的特点即主体一方为行政机关、主体之间意思表示一致、具有社会公益性、行政机关享有优益权来看,该案中的委培安置协议完全符合行政合同的性质。首先培训安置协议当事人中的濉溪县人事局、濉溪县教育局是行政机关;各方依据11号文件订立合同时意思表示一致;该协议亦具有行政合同规定的公益性,是政府为了缓解濉溪县基层教师资源匮乏的状况特意培训小学教师的行为;基于“政府便利的终止”这一惯例,在行政合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权,即当国家和公共利益或政策在合同的履行过程中发生变化时,行政机关不必取得相对人的同意,有权单方面根据国家和社会公共利益作出变更或解除合同的规定,政府出于公共利益而变更、终止合同虽不受违约责任惩罚,但对相对人由此造成的损失应予补偿。该案中,由于2002年中共安徽省委组织部、安徽省人事厅联合下发的皖人发(2002)24号文中明确规定,财政拨款事业单位新进人员必须经统一考试考核,导致委培对象毕业后其安置程序受到一定限制。但该情事变更并未导致该安置行为完全不能履行,原审被告亦根据新政策的规定作了相应调整,并报经濉溪县人民政府第67次常务会议同意,对包括上诉人在内的84名由各乡镇1999年签订委培合同,委托濉溪县中等职业中学培养的劳动技术班毕业生进行考试考核,符合条件的由原委培单位录用上岗,未通过考核的学生可参加二次考试,二次未通过考核的将不再录用,责任自负。该委培安置协议至此已由原先的11号文及委培合同中规定的毕业后直接安置变更为经考试考核合格后安置。该变更符合国家政策,亦有益于保障培训的基层教师的素质,符合行政合同基于公共利益可以变更或终止的条件。涉案培训安置协议性质实为行政合同,政府出于公共利益而变更、终止合同时不承担违约责任,亦不应视其为不作为。
2.行政合同终止后为签订合同支付的费用如何处理。
基于“政府便利的终止”这一惯例,在行政合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权,即当国家和公共利益或政策在合同的履行过程中发生变化时,行政机关不必取得相对人的同意,有权单方面根据国家和社会公共利益作出变更或解除合同的规定,政府出于公共利益而变更、终止合同不应视为行政机关违约或不作为。该案中,由于上诉人自身的因素,未能通过第一次考核,致使安置目的未能达到,原审被告未能及时组织二次考试,对相对人得到安置的目的未能达到虽有不可推卸的责任,但只是出于确保师资质量而导致对上诉人的安置已不再可能。涉案培训安置合同终止符合国家政策,亦有益于保障培训的基层教师的素质,符合行政合同基于公共利益可以变更或终止的条件。由学校为上诉人出具的捐资助学证明来看,上诉人依据11号文向培训学校交纳了25 000元,其中3 000元为三年的学杂费,剩余22 000元为捐资助学款,每学期书本费由学生另行支付。收费主体是濉溪县职业技术学校,该款也用于该校的建设,在其上级主管部门濉溪县教育委员会未能完全履行行政合同的情况下,所收上诉人的款项已远远超出其培训一名学生的正常费用。因该捐资并不是真正意义上的捐资助学,而是以可以安置就业为前提,是上诉人基于对政府行政机关的信任为了促进订立和实现培训安置行政合同而导致的经济付出,由于行政合同的终止导致上诉人的安置目的未能达成,行政机关对上诉人的此笔支出应予全部返还。但本案中考虑到被告濉溪县教育局已为原告提供了一次考核录用的机会,由于原告自身因素导致该时机丧失,濉溪县教育局为了原告能顺利通过第二次考核亦提供了安排原告再次学习的机会,只是由于种种客观原因导致第二次考核未能组织,鉴于此种情况,原告的经济付出不能全部返还,濉溪县教育局应予适当返还其所缴捐资助学款,由受益方濉溪县职业技术学校负连带责任。
(安徽省淮北市中级人民法院 高丽)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2006年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第298 - 305 页