（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省三明市中级人民法院（2006）三行初字第6号。
二审判决书：福建省高级人民法院（2006）闽行终字第92号。

2.案由：不服行政强制拆除。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：许某，男，汉族，无业。
原告（上诉人）：史某，女，汉族，无业，系许某之妻。
委托代理人（一审）：曾永福，福建闽中律师事务所律师。
委托代理人（二审）：黄民康，福建中美律师事务所律师。
被告（被上诉人）：三明市梅列区人民政府。
法定代表人：罗某，该区区长。
委托代理人（一审）：郑晓军，福建枫桦律师事务所律师。
委托代理人（一审）：刘珍福，福建枫桦律师事务所律师。
委托代理人（二审）：吴文怀，福建枫桦律师事务所律师。
委托代理人（二审）：丁传琦，福建枫桦律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省三明市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李祖超；代理审判员：陈少华、连雄杰。
二审法院：福建省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林爱钦；审判员：朱志闽、李晖。

6.审结时间
一审审结时间：2006年7月18日。
二审审结时间：2006年12月18日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
2005年5月17日，三明市梅列区人民政府强制拆除许某、史某位于梅列区列东村赤印山（市石棉瓦厂后山）的房屋。
（2）原告诉称
原告许某、史某属于徐碧乡列东村村民，1989年 11月12日，原告许某、史某因建房需要向列东村申请，经徐碧乡政府批准，征用了列东村集体所有的位于三明市石棉瓦厂、水泥制品厂对面的赤印山公路边的空闲山坡地170平方米用于建房，自1990年搬迁入住至2005年5月15日共居住15年之久，并每年定期向土地部门缴纳了土地征用费。2005年5月15日，因市区连降暴雨，三明市人民政府防汛指挥部发布关于市区防汛的二号公告，要求梅列区四路社区居委会石棉瓦厂后山范围内的所有人员必须立即安全撤离。为了响应市区政府的号召，原告等人已安全撤离了居住处。而被告在没有任何依据的情况下，以“……经专家论证，应尽快疏散人员进行拆除……”为由单方面发出公告，要求原告等人于2005年5月16日下午18时前将房屋内所有的物品全部搬出，并于同年5月16日强行将原告的房屋拆除。被告超越、滥用职权强制拆除原告房屋行为属严重的违法行为，为维护原告的合法权益，请求依法确认被告强行拆除原告所有坐落于梅列区列东村赤印山房屋的行为违法。
（3）被告辩称
2005年5月13日，原告房屋所处的赤印山（石棉瓦厂后山）出现地质灾害险情，原告房屋处于地质灾害危险区内，随时威胁群众生命及财产安全。为确保居住在该地段居民的安全，根据《地质灾害防治条例》及三明市人民政府防汛指挥部关于市区防汛的二号公告启动应急预案，被告组织相关职能部门对该地段居民进行避灾疏散。为确保人民群众生命财产安全，根据三明市政府部署，被告于2005年5月15日发出公告，要求原告必须在2005年5月16日下午18时前将屋内财产全部搬出，并于同年5月17日组织规划、土地、城监等职能部门拆除原告位于赤印山（石棉瓦厂）房屋。被告的行为符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。

2.一审事实和证据
福建省三明市中级人民法院经公开审理查明：1989年 11月12日，原告许某与林永茂、李显福三人以合办养殖场发展养殖业需要在赤印山山坡地上建房用地330平方米为由，提出用地申请。列东村委会审批意见为：“同意在此地占用330平方米空地建房，每平方米收土地占用费10元计3 300元，如国家建设需要，须服从按有关规定办。”1990年2月9日，梅列区徐碧乡人民政府审批意见：“该地因属市规划区内，请市规划、土地部门给予审批。”此后，原告未经规划、土地部门审批建房，并于1990年搬迁入住。2005年5月初，三明市区连降暴雨，同年5月13日上午8时，梅列区人民政府接到赤印山地质灾害险情报告后，立即组织国土资源局等部门到现场调查，发现在虎头山路口出现山体滑坡。同年5月14日，由梅列区国土资源局委托福建省闽西地质大队对该区域进行鉴定，闽西地质大队经鉴定作出虎头山路口山体滑坡调查报告，其内容为：“2005年5月13日8时左右，滑坡体左侧后面出现长30米、宽0.2米左右的裂缝，至当日22时，后面裂缝长达300米，最大宽0.5米左右……且根据气象预报目前及未来一段时间内强降雨仍将继续，故滑坡随时有下滑可能。滑坡一旦下滑，将直接危及滑坡使用及周边范围，威胁三明至虎头山简易公路该路段上的行人、车辆安全。”该调查报告建议当地政府采取防治应急措施。原告所建房屋处于地质灾害危险区域内。同年5月15日，三明市人民政府防汛指挥部发布《关于市区防汛的二号公告》，其内容是：由于近日市区连降暴雨，造成周边山体多处存在严重地质灾害隐患，为防止山体滑坡造成人员伤亡，要求梅列区四路社区居委会石棉瓦厂后山范围内的所有人员必须立即安全撤离，三元、梅列两区及市直机关职能部门立即启动应急预案。随后，被告梅列区人民政府立即启动应急预案，采取了疏散人员等一系列紧急避险措施，并根据三明市人民政府防汛要求，发布公告，对列东街道四路社区居委会石棉瓦厂后山范围内叶姓、许姓房主的两处房屋限期拆除。由于原告未在公告规定的期限内自行拆除房屋，同年5月17日，被告组织相关职能部门将原告房屋予以拆除，并给予原告救灾补助款2万元。原告认为被告强制拆除房屋违法，向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）《三明市处置突发性地质灾害应急预案》；
（2）《梅列区处置突发性地质灾害应急预案》；
（3）《梅列区2005年地质灾害防治方案》；
（4）地质灾害巡查记录簿；
（5）四路社区防汛期间值班人员安排表；
（6）四路社区防汛值班登记本；
（7）人员疏散方案；
（8）紧急通知；
（9）现场照片、滑坡现场录像（刻录光盘）；
（10）虎头山路口山体滑坡调查报告；
（11）三明市人民政府《关于防治地质灾害工作专题会议纪要》；
（12）中共三明市委办公室、三明市人民政府办公室《关于切实做好山洪及地质灾害防御工作的紧急通知》；
（13）2005年5月16日三明日报《关于市区防汛的二号公告》；
（14）梅列区人民政府公告；
（15）三明电视台2005年5月16日播放的“三明新闻”刻录光盘；
（16）梅列区人民政府2005年5月16日《关于市石棉瓦厂后山重大滑坡体治理工作的专题会议纪要》；
（17）2005年5月16关于市石棉瓦厂后山房屋强制拆除的工作情况汇报；
（18）1989年11月12日建养殖场用地申请报告和用地管理费收款收据；
（19）VCD光盘，证明房屋被拆除前后的状况；
（20）2006年1月12日三明市梅列区人民政府办公室答复意见。

3.一审判案理由
福建省三明市中级人民法院经审理认为：保护地质灾害区内人民群众的生命财产安全，是人民政府的职责。三明市梅列区辖区内发生地质灾害，事实清楚。许某、史某所建房屋处在地质灾害危险区域内，三明市梅列区人民政府启动应急预案，本着对人民群众生命财产高度负责的态度，及时采取紧急措施，发布公告，疏散人员，拆除许某、史某处于地质灾害危险区内随时威胁生命及财产安全的房屋，及时消除隐患是保护人民群众生命和财产安全、履行职责的行为，不具有违法性，应予以支持。

4.一审定案结论
福建省三明市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，作出如下判决：
维持被告三明市梅列区人民政府于2005年5月17日作出的强制拆除原告许某、史某位于赤印山（市石棉厂后山）房屋的具体行政行为。
本案受理费100元、其他诉讼费200元，合计300元，由原告许某、史某负担。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人（原审原告）诉称
（1）一审法院判定三明市梅列区人民政府强制拆除上诉人房屋的行政行为合法，缺乏事实和法律依据。第一，三明市梅列区人民政府是依据梅列区、三明市两级政府的防治地质灾害方案、会议纪要等文件强制拆除上诉人的房屋的，而非依据行政法律、法规，其强制拆除的法律依据不足。第二，上诉人的房屋并不是造成山体滑坡的原因，在被上诉人2005年5月15日公告发布后，上诉人等均已撤离住房，不可能发生危及他人生命或财产安全的事实。因此，三明市梅列区人民政府以虎头山路口山体滑坡调查报告作为强行拆除其房屋的依据，缺乏关联性。（2）一审法院认为三明市梅列区人民政府强制拆除上诉人房屋属紧急避险措施，显属不当。（3）三明市梅列区人民政府采取紧急避险措施不当，造成上诉人的经济损失，应予赔偿。

2.被上诉人（原审被告）辩称
（1）根据《地质灾害防治条例》的规定，其有权组织相关职能部门对该地段居民进行避灾疏散及拆除涉险建筑物。上诉人的房屋位于地质灾害危险区内且已属于危房，如果不及时拆除，可能会危及周围人民群众的生命及财产安全，其要求上诉人自行拆除危房，于法有据。（2）上诉人房屋所处山体发生地质灾害且情况紧急，其启动应急预案，要求上诉人自行拆除属地质灾害危险区域随时威胁生命及财产安全的房屋，是履行职责的行为，不具有违法性，措施得当。（3）其基于所发生的地质灾害强制拆除上诉人房屋的行政行为合法，上诉人要求其赔偿损失，缺乏事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

（四）二审事实和依据
福建省高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由
福建省高级人民法院经审理认为：本案争议的焦点是三明市梅列区人民政府因防治地质灾害需要强制拆除上诉人许某、史某房屋的措施是否合法。本院结合案件事实分析如下：
1.国务院《地质灾害防治条例》第六条规定，“县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作”。第二十九条规定：“接到地质灾害险情报告的当地人民政府、基层群众自治组织应当根据实际情况，及时动员受到地质灾害威胁的居民以及其他人员转移到安全地带；情况紧急时，可以强行组织避灾疏散。”故梅列区人民政府在辖区内发生地质灾害紧急情况时，可以采取强制措施，进行紧急避险。
2.本案中，2005年5月份三明市区连降暴雨，特别是2005年5月12日～15日连下了3次暴雨。2005年5月13日上午8时，赤印山发生地质灾害险情，虎头山路口出现山体滑坡。福建省闽西地质大队经鉴定作出虎头山路口山体滑坡调查报告，建议当地政府采取搬迁避让防治应急措施。2005年5月15日，三明市人民政府防汛指挥部发布《关于市区防汛的二号公告》，要求梅列区四路社区居委会石棉瓦厂后山范围内的所有人员必须立即安全撤离。三元、梅列两区及市直机关职能部门立即启动应急预案。由此可见，2005年5月中旬，三明市梅列区确实存在防汛紧急情况。
3.地质灾害险情发生后，被上诉人梅列区人民政府立即启动了应急预案，组织人员疏散，并派人24小时值班。2005年5月13日～16日，租住在上诉人房屋的外来人员多次出现疏散后又返回的现象。在这种情况下，为了保护人民群众生命财产安全，及时消除隐患，被上诉人梅列区人民政府及时采取紧急措施，发布公告，疏散人员，拆除上诉人处于地质灾害危险区内随时威胁人民群众生命及财产安全的房屋，是适当的行为，不具有违法性。原审判决维持被诉行政行为并无不当，应予维持；上诉人请求确认被上诉人强制拆除其房屋的行为违法的上诉理由不足，本院不予人采纳；被上诉人关于其基于发生地质灾害原因强制拆除上诉人房屋的行政行为合法的答辩理由成立。

（六）二审定案结论
福建省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回许某、史某上诉，维持原判。
上诉案件受理费100元，由上诉人许某、史某负担。

（七）解说
本案涉及以下难点问题：
1.关于原告所建房屋是否违法的问题。原告建造房屋土地属农村集体性质土地，且属市规划区内。原告虽有经三明市梅列区徐碧乡列东村委会审查同意，但未取得规划、土地部门和所在乡政府的审批，因而原告于1990年所建房屋是建造在临时用地上，且原告在该处临时用地至2005年房屋拆除时，没有继续申请办理临时用地手续。因此，原告临时用地期限已届满，原告在临时使用土地建造永久性建筑物违反了《福建省临时用地管理办法（试行）》第五条第二款、《城市规划法》第三十三条第二款的规定，因而不具有合法性，原告所建房屋不受国家法律保护。（1）原告所建房屋未经所在乡政府批准，原告所建房屋审批的程序不合法。由于原告建房用地属于农村集体性质土地，原告于1989年11月12日向列东村委会申请建房，应适用1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》。1987年1月1日施行并经第七届全国人大常委会第五次会议于1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。”使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准，使用原有的宅基地，村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。从原告许某等人于1989年12月12日一起向列东村委会申请报告内容来看，需要在赤印山山坡地上建房的330平方米用地，是用来办养殖场的。由于原告申请的该地段土地属于市规划区内，虽于 1989年11月12日经列东村委会同意原告等人在此地占用330平方米空地建房，每平方米收土地占用费10元，计3 300元，但在报徐碧乡政府审批时，徐碧乡政府于1990年2月9日在该申请报告中作出批示，因属市规划区内，应申请市规划、土地部门给予审批。因此，原告申请在该土地建房实际并未经所在乡政府批准。其建房审批手续不符合《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款的规定，原告所建房屋审批的程序不合法。（2）原告所建房屋土地性质属于临时用地和临时建设。福建省国土资源厅2002年5月1日施行的《福建省临时用地管理办法（试行）》第二条第一款规定：“本办法所称临时用地，是指建设用地单位和个人在短期内使用的，与生产生活或建设工程相关联的各种不宜办理征地与农用地转用手续的临时性用地。”第二条第二款规定，临时用地包括未固化的畜牧、养殖设施用地。第十四条规定：“临时用地的土地补偿费应当支付给原土地承包经营者，所使用的土地属于国有或集体未利用的，分别支持给市、县（区）土地行政主管部门和集体土地所有权单位。”从本案原告向列东村委会申请报告内容来看，本案中的房屋为办养殖场需用地建房。从列东村委会批示上看，同意原告在此地征用330平方米土地建房，每平方米收土地占用费10元。原告向列东村委会申请建房报告内容表明共建房用地330平方米，是在不影响护林防火空气质量情况下用地，在国家需要时，服从国家需要，按国家有关规定办理。而列东村委会在该申请报告批示中指出如国家建设需要，须服从按有关规定办理。原告所在的乡人民政府在原告申请报告中批示，因属市规划区内，请市规划、土地部门给予审批。而从原告举证情况来看，并未提供市规划、土地部门的审批材料。以上事实和证据说明原告所建房屋土地属于临时用地和临时建设性质，而不属于修建永久性建筑物用地。（3）原告临时用地期限已届满。《福建省临时用地管理办法（试行）》第六条规定：“临时用地实行许可证制度。《临时用地许可证》有效期不超过2年。用地期满需要续期的，应当在期满前1个月内向所在市、县（区）土地行政主管部门申请，经审查核准，可以重新办理一次续期手续。因特殊情况确需要再续期的，应当报省国土资源厅核准。”2004年8月28日通过的《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第三款规定：“临时使用土地期限一般不超过二年。”从本案被告三明市梅列区人民政府办公室于2006年1月12日向原告许某等人提供的书面反馈材料表明，许某等人的临时住房在2003年前根据有关规定，分别申请办理临时用地，并按有关规定缴纳费用。但原告许某等人在住处的临时用地申办至2003年止，其后没有继续申请办理临时用地手续，又未继续向土地部门缴纳土地征用费，并仍然继续使用该土地，根据上述有关规定，原告所建房土地临时用地期限已届满。（4）原告在临时使用土地上建造永久性建筑物不具有合法性。《福建省临时用地管理办法（试行）》第五条第二款规定：“临时用地申请人不得改变临时用地批准用途，不得在临时用地上修建永久性建筑物。”1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十三条第一款规定：“在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”第三十三条第二款规定：“禁止在批准临时使用土地上建设永久性建筑物，建筑物和其他设施。”原告申请房屋土地属市规划区内，原告虽有经列东村委会同意，但未经规划、土地部门及乡政府审批同意，在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》及2002年5月1日《福建省临时用地管理办法（试行）》施行后，原告也未按有关规定向所在地县（区）级土地行政主管部门申请办理临时用地许可证。原告于1990年房屋建好搬入至2003年间，虽每年有向土地部门缴纳土地占用费，但并不能改变其临时用地和临时建筑的性质。由于原告建房屋土地属临时用地，原告在该土地上修建永久性建筑物，违反了上述规定，因而不具有合法性。
2.关于被告因防治地质灾害需要强制拆除原告房屋的措施是否合法的问题。由于原告建造房屋属临时用地和临时建设，其临时用地期限已届满，根据福建闽西地质大队勘查调查鉴定，原告所建房屋处在地质灾害危险区域内。根据《地质灾害防治条例》以及《国家突发地质灾害应急预案》的有关规定，本着对人民群众生命财产高度负责的态度，被告及时采取紧急措施，立即启动应急预案，发布公告，组织相关职能部门对该地段居民进行避灾疏散。由于原告未在公告规定的期限内自行拆除房屋，被告强制拆除原告位于赤印山（市石棉瓦厂后山）危房的行为，符合法律规定。（1）经地质部门调查鉴定，原告建造房屋处于地质灾害危险区内。2005年5月三明市区连降暴雨，特别是2005年5月12日～15日连下了3次暴雨。2005年5月13日上午8时，赤印山发生地质灾害险情，虎头山路口出现山体滑坡。2005年5月13日上午 8时，梅列区人民政府接到赤印山地质灾害险报告后，立即组织国土资源等部门到现场调查发现在虎头山路中出现山体滑坡，并于2005年5月14日由梅列国土资源局委托福建省闽西地质大队作虎头山路口山体滑坡调查报告。该调查报告指出2005年5月 13日8时左右，滑坡体左侧后面出现长30米、宽0.2米左右的裂缝，至当日22时，后面裂缝长达300米，最大宽0.5米左右……且根据气象预报目前及未来一段时间内强降雨仍在继续，故滑坡随时有下滑可能。滑坡一旦下滑，将直接危及滑坡使用及周边范围，威胁三明至虎头山简易公路该路段上的行人，车辆安全。该调查报告建议当地政府采取防治应急措施。2005年5月15日，三明市人民政府防汛指挥部发布《关于市区防汛的二号公告》，要求梅列区四路社区居委会石棉瓦厂后山范围内的所有人员必须立即安全撤离。三元、梅列两区及市直机关职能部门立即启动应急预案由此可见，2005年5月中旬，三明市梅列区确实存在防汛紧急情况。（2）《地质灾害防治条例》第六条规定，县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。该条例第十九条规定，对出现地质灾害前兆，可能造成人员伤亡或者重大财产损失的区域和地段，县级人民政府应当及时划定为地质灾害危险区，予以公告，并在地质灾害危险区的边界明显警示标志。县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全。该条例第二十九条规定：“接到地质灾害险情报告的当地人民政府、基层群众自治组织应当根据实际情况，及时动员受到地质灾害威胁的居民以及其他人员转移到安全地带；情况紧急时，可以强行组织避灾疏散。”被告三明市梅列区人民政府在辖区内发生地质灾害紧急情况时，可以采取强制措施进行紧急避险。（3）《地质灾害防治条例》第三十条规定：“地质灾害发生后，县级以上人民政府应当启动并组织实施相应的突发性地质灾害应急预案。”该条例第三十一条规定：“县级以上人民政府有关部门应当按照突发性地质灾害应急预案的分工，做好相应的应急工作。”根据上述规定和三明市人民政府办公室关于印发《三明市处置突发性地质灾害应急预案的通知》（明政办（2004）66号）的精神，地质灾害险情发生后，被告三明市梅列区人民政府启动应急预案［2004］73号，发出防治方案，公布通知［2005］18号，实施灾害巡查（见巡查记录簿）和防汛期间值班（见四路社区防汛期间值班人员安排表、登记本），提出人员疏散方案和紧急通知，拍摄滑坡现场照片和录像。根据三明市人民政府防汛指挥部《关于灾区防汛二号公告》的精神，被告就包括原告在内居住在该地段内居民财产的搬出、人员的避灾疏散以及危害自行拆除召开专题会议，并于2005年5月16日发出公告，该公告在当天三明电视台三明新闻的栏目播放要求原告必须在2005年5月 16日下午18时前将屋内财产全部搬出，且被告派人24小时值班。2005年5月13日～16日，租住在原告房屋的外来人员多次出现疏散后又返回的现象。由于原告未按公告要求自行拆除房屋，在这种情况下，为了保护人民群众生命财产安全，及时消除隐患，被告三明市梅列区人民政府及时采取紧急措施，发布公告，组织规划、土地、城监等职能部门疏散人员，拆除原告处于地质灾害危险区内随时威胁人民群众生命及财产安全的房屋，是适当的行为，不具有违法性。
（福建省三明市中级人民法院　李祖超）