(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:湖北省宜昌市长阳土家族自治县人民法院(2006)长行初字第02号。
二审判决书:湖北省宜昌市中级人民法院(2006)宜中行终字第00032号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):杨某,男,汉族,农民。
委托代理人:李涛,湖北亮节律师事务所律师。
被告(被上诉人):长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府(以下简称火烧坪乡政府)。
法定代表人:杨某1,乡长。
委托代理人(一、二审):刘华,长阳土家族自治县中心法律服务所法律工作者。
委托代理人(二审):秦某,火烧坪乡政府公务员。
第三人:杨某2,男,汉族,农民。
第三人:杨某3,男,汉族,农民。
委托代理人:周清华,长阳土家族自治县清江法律服务所法律工作者。
5.审判机关和审判组织
一审法院:湖北省宜昌市长阳土家族自治县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:朱庆军;审判员:李晓益、周德武。
二审法院:湖北省宜昌市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:汪本雄;审判员:刘雪青、曹斌。
6.审结时间
一审审结时间:2006年6月16日。
二审审结时间:2006年11月22日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2005年12月3日,火烧坪乡政府作出火政发(2005)6号关于杨某3、杨某2与杨某土地承包经营使用权争议的处理决定,将地名为“甲山尖朝(槽)”的14.22亩土地中的4.8亩确认由杨某3享有土地经营权,9.42亩由杨某2享有土地经营权。
(2)原告诉称
我与第三人争议的土地从1983年起就由我承包经营。1995年经宜昌市中级人民法院调解,也确认我对26亩争议地享有优先承包权。被告在作出被诉具体行政行为时认定我的优先承包权不复存在,没有事实依据。青树包村委会以集体统一经营为由将我承包的草场收回发包时没有进行书面公示,也没有给我送达书面通知,使我无法行使同等条件下的优先承包权。我与第三人间是土地承包经营权纠纷,应适用《农村土地承包法》处理,被告适用《土地管理法》处理明显不当。故被告作出的被诉具体行政行为认定事实错误,适用法律不当,请求人民法院依法撤销。
(3)被告辩称
原告杨某与第三人杨某2、杨某3因地名为“甲山尖朝(槽)”的土地权属发生争议后,群众大会经讨论,决定以1982年落实责任制时的方案为依据,把原村集体统一经营的土地下放给各户经营,村委会与杨某2、杨某3签订了承包合同。杨某通过宜昌市中级人民法院调解获得的优先承包权在同等条件下没有行使,其优先承包权已经丧失。故我政府根据第三人的申请,调查收集证据后,作出的处理决定正确合法,要求法院予以维持。
(4)第三人述称
火烧坪乡政府作出的火政发(2005)6号处理决定正确合法,请求法院予以维持。
2.一审事实和证据
湖北省宜昌市长阳土家族自治县人民法院经公开审理查明:原告杨某与第三人杨某2、杨某3争议的土地地名为“甲山尖朝(槽)”,面积为14.22亩。该争议地在1982年落实家庭承包责任制时由杨某2经营9.42亩,杨某3经营4.8亩。1983年,湖北省人民政府决定开办南方草场改良试验项目,县编委批准成立长阳火烧坪草场改良管理站(以下简称草场管理站),为县农业局二级单位,将集体未承包到户的一部分荒山和收回已承包到户的部分责任田交由草场管理站开发管理,该争议地也在其中。1983年9月13日,草场管理站与杨某之父杨某4签订了31亩草场的管理合同(含杨某1982年承包的责任田4.05亩)。后因草场管理站自行撤销,所签合同名存实亡。1992年,被告所属的青树包村委会研究决定,将杨某之父杨某4管理的31亩草场收回由村集体统一开发经营,改种蔬菜,重新发包给杨某4承包经营。在集体统一经营期间,杨某对青树包村委会提起民事诉讼。1995年9月5日,经宜昌市中级人民法院主持调解达成协议:将31亩草场土地中的4.05亩按1982年土地承包合同恢复为杨某4的责任田,剩余土地约26亩杨某4有优先承包权。1996年,青树包村委会决定以每亩300元优先杨某承包,因其认为承包价过高,放弃了优先承包权,由杨某4承包至2002年。在此期间,杨某未对杨某4承包经营向村委会及经营者杨某4提出异议。2002年7月,在原青树包村6组群众强烈要求处理该土地的情况下,青树包村组成乡村工作专班,在田昌国处召开群众大会,经群众会议讨论决定,按1982年落实责任制的依据将土地交还给各农户经营,集体不再统一经营。2003年,其中的14.22亩即争议地交还给了杨某2、杨某3经营。2004年,杨某以享有争议地的优先承包权为由强行耕种至今,双方发生争议。被告火烧坪乡政府认为杨某与草场管理站签订的草场管理合同属于一般民事合同,不属于家庭承包范畴;集体统一经营的土地交还给各农户经营后,杨某对原集体统一经营的土地享有的优先承包权自然不复存在;且杨某在1996年至2002年集体统一经营期间放弃了优先承包权,遂于2005年12月3日作出火政发(2005)6号处理决定。杨某不服,向长阳土家族自治县人民政府申请行政复议。2006年3月21日,复议机关作出维持决定,原告杨某仍不服,向法院起诉,要求撤销火政发(2005)6号处理决定。
上述事实有下列证据证明:
(1)青树包村委会2003年4月13日关于原青树包村6组集体经营田中的责任田的处理意见及2002年7月26日的证明,证明青树包村委会经群众会讨论,决定将争议地按1982年责任制底册为准,原田原界下放给务农户经营的事实;
(2)1982年原青树包村6组的责任制方案表,证明争议地在 1982年就是杨某3、杨某2的责任田;
(3)青树包村委会于2003年5月10日与杨某3、杨某2签订的承包合同书及承包土地田块登记卡,证明杨某3、杨某2按1982年责任制方案享有争议地的承包经营权;
(4)杨某4于2004年6月18日的证明材料、原青树包村会计田某于2004年11月20日的证明、青树包村委会于2004年5月 28日的证明,证明杨某于1995年经宜昌市中级人民法院主持调解获得的优先承包权已经失效;
(5)青树包村委会于2004年1月6日的关于杨某3、杨某2与杨某土地权属纠纷的处理意见,证明青树包村委会经调查核实后对该纠纷的处理建议;
(6)杨某3、杨某2的确权申请书,证明争议情况及火烧坪乡政府启动行政裁决程序的依据。
3.一审判案理由
湖北省宜昌市长阳土家族自治县人民法院经审理认为:原告杨某与第三人杨某3、杨某2之间发生土地权属争议,被告火烧坪乡政府具有作出行政处理的法定职权。被告火烧坪乡政府根据调查收集的证据,确认争议土地在1996年集体统一经营时原告杨某放弃了优先承包权。2002年青树包村委会经群众会议讨论决定,将村集体统一经营的土地按1982年落实的责任制方案交还给各农户经营,原告杨某对集体统一经营享有的土地的优先承包权自然不复存在。因此确认争议土地由第三人杨某3、杨某2享有土地经营权。故被告火烧坪乡政府作出的处理决定认定的事实清楚,主要证据确凿、充分,适用法律正确。原告杨某认为被告火烧坪乡政府作出的处理决定认定事实错误,适用法律不正确的意见本院不予采纳。原告杨某要求法院撤销被告火烧坪乡政府作出的处理决定的理由不充分,本院不予支持。
4.一审定案结论
湖北省宜昌市长阳土家族自治县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,作出如下判决:
维持被告火烧坪乡政府于2005年12月3日作出的火政发(2005)6号关于杨某3、杨某2与杨某土地承包经营使用权争议的处理决定。
诉讼费500元,由原告杨某负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人(原审原告)诉称
(1)原判认定2002年 7月青树包村6组召开了群众大会,该事实认定错误。证人智辉周等三人于2002年7月26日签字证明这次开会的时间是“2002年下半年”,在时间上存在重大逻辑错误,而且是间接证据,不能认定“2002年下半年”召开了群众会议。上诉人对这次群众大会的真实性提出质疑,未见这次群众大会的原始记录和表决结果。上诉人提供的证据证明这次群众会议召开的时间是“2003年4月13日”。(2)即使召开了群众大会,其制订的方案也是违法的,承包人没有承包该土地的主体资格,村委会与第三人所签合同是无效的。(3)上诉人对该土地享有优先承包权。上诉人自1996年以来优先权被侵害,但上诉人从未放弃,也不存在自然丧失的事实。一审法院判决维持处理决定证据不充分,而且错误,请求二审法院依法撤销被上诉人作出的火政发(2005)6号处理决定。
2.被上诉人(原审被告)辩称
(1)被上诉人作出的火政发(2005)6号处理决定,处理的是上诉人与第三人之间发生的土地权属争议,被上诉人具有行政处理的法定职权,且程序合法。(2)被上诉人依据调查收集的证据,确认争议地在1996年集体统一经营时上诉人放弃了优先承包权。2002年,青树包村委会经群众会议讨论决定,将村集体统一经营的土地按1982年落实的责任制方案交还到各农户手中经营,在此时上诉人的优先承包权自然不复存在,被上诉人据此将争议地确认给第三人享有土地经营权正确合法。(3)被上诉人作出的处理决定认定的事实清楚,证据确凿、充分,适用法律正确,请求二审法院驳回上诉,维持原判。
3.第三人述称
(1)上诉人的经营权已不复存在。1996年村委会决定以每亩300元优先上诉人承包时,其认为承包价过高放弃了优先承包权,该土地由杨某4承包至2002年,在此期间上诉人未对杨某4承包经营向村委会及经营者提出异议。(2)被上诉人火烧坪乡政府提供的证据在一审庭审过程中经三方质证,与本案具有关联性,能够形成证据链,可作为本案的证据予以采信,而上诉人所提供的证据均不能否定被上诉人所认定的事实和处理程序。(3)2002年7月26日,原青树包村6组村民在田昌国处采取无记名投票方式召开群众大会,决定将集体经营的甲山尖朝(槽)的责任田按1982年的责任制方案,原田原界下放给各户经营。2003年4月13日召开的会议内容是:如何按1982年的责任制方案落实到户。时间根本不存在错误。群众通过决议按1982年的责任制方案落实到户是一个恢复责任制的方案,而不是重新发包的方案,该会议决定不违反《农村土地承包法》。在群众决定通过了以1982年的责任制为依据将土地交还给各农户经营,集体不再统一经营后,村委会才将其中的14.22亩争议地交还给我们经营。(4)上诉人与第三人之间的土地权属争议,火烧坪乡政府具有作出处理的法定职权。乡政府依职权调查收集的证据确认了争议土地在1996年集体统一经营时上诉人就放弃了优先承包权。2002年7月,村委会经群众会议讨论决定,将集体统一经营的土地按1982年的责任制方案交还给各农户经营,上诉人对集体统一经营的土地享有的优先承包权自然不复存在,将争议土地确认给第三人享有经营权正确合法。请求二审法院驳回上诉,维持原判。
(四)二审事实和证据
湖北省宜昌市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
湖北省宜昌市中级人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定,人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。本案被诉的具体行政行为是被上诉人作出的火政发(2005)6号处理决定。根据《土地管理法》第十六条的规定,被上诉人对个人之间土地使用权争议有权作出处理决定,但本案上诉人与第三人有关土地争议不属于土地使用权争议,而属于土地发包和承包中的优先承包权争议。本案有争议的土地14.22亩,其面积及四至界线上诉人与第三人均无异议。该土地已由土地的所有者青树包村民委员会于2003年按1982年家庭承包责任制时划分的面积,继续发包给杨某29.42亩、杨某3 4.8亩进行经营。杨某以1995年的民事调解协议书中载明的对争议土地享有优先承包权为由,对争议的土地自2004年即强行耕种至今,上诉人与第三人之间由此就该土地产生争议。据此,当事人之间争议的性质不属于土地使用权争议,其争议的内容不是直接的土地使用权,而是土地发包和承包中的优先承包权。上诉人对争议的土地是否仍享有优先承包权,其优先承包权是否仍受法律保护,不属于被上诉人处理土地权属的职权范围。被上诉人虽对个人之间的土地使用权争议有权作出处理决定,但被上诉人在对上诉人与第三人作出的土地处理决定中,直接确认争议的土地的经营权缺乏法律依据。上诉人对争议的土地所主张的优先承包权,应依法向有权发包该土地的村委会提出,如认为村委会对争议土地的发包,侵犯其优先承包权,则应通过协商或其他行政及诉讼程序解决。
综上,原判认定主要事实清楚,程序合法,但一审法院判决维持被上诉人作出的处理决定系适用法律不当。上诉人请求撤销被上诉人作出的处理决定的诉讼请求本院予以支持。
(六)二审定案结论
湖北宜昌市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项和第五十四条第(二)项第4目之规定,作出如下判决:
1.撤销长阳土家族自治县人民法院(2006)长行初字第02号行政判决。
2.撤销被上诉人火烧坪乡政府2005年12月3日作出的火政发(2005)6号乡人民政府关于杨某3、杨某2与杨某土地承包经营使用权争议的处理决定。
二审诉讼费500元,由被上诉人火烧坪乡政府负担。
(七)解说
1.准确把握土地承包经营权与土地使用权的关系是正确审理本案的难点。《农村土地承包法》第一条规定:“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,根据宪法,制定本法。”第二十三条规定:“承包方取得承包经营权后,人民政府应当颁发承包经营权证书,对承包方取得的承包经营权进行确认。”可见土地使用权和土地承包经营权是具有密切联系又有重要区别的不同概念。土地承包经营权属于土地使用权的范畴,其核心内涵是承包人享有合法的土地使用权。第一,发包方是发包土地的所有权人或者在发包前对发包土地享有合法的使用权,具备发包人的资格。第二,承包方的承包经营权是依法(政策、法律、合同)取得。合法取得了承包经营权,即对承包土地享有了合法的土地使用权。提到土地使用权,更多的是从行政管理的角度对土地资源进行划分和确定,体现的多是国家对土地资源的管理和保护,主要依《土地管理法》调整;提到土地承包经营权时,更多的是从民事合同的角度对民事主体公平享有土地资源进行调整和规范,体现的多是合同双方在法律框架下的平等协商,意思自治,主要依《农村土地承包法》调整。本案上诉人杨某与第三人杨某3、杨某2争议的土地的所有者是青树包村民委员会,清楚明了,也不存在面积不清、四界不明等情况。故不是所有权和使用权争议,而是优先承包权和承包经营权争议。二审法院准确把握了本案当事人间的土地权属争议的性质,因而作出了正确裁判。
2.明确区分《土地管理法》第十六条和《农村土地承包法》第十一条的调整范围是正确处理本案的关键。因土地的所有权和使用权发生的争议应按《土地管理法》的规定处理;因土地承包经营权发生纠纷的,应按《农村土地承包法》的规定进行处理。《农村土地承包法》第十一条规定了行政机关作为农业承包和承包合同的管理部门,但其职权在于对承包合同的备案和引导,在于对双方签订承包合同给予政策上的支持和行政上的监督。至于合同的效力、合同的履行等纠纷并非人民政府农业主管部门的职能,亦非人民政府土地主管部门的职能。本案原告(上诉人)杨某是依1995年的民事调解协议书主张对争议土地的优先承包权,第三人杨某3、杨某2是依 1982年的责任制方案主张争议地的承包经营权。很明显,本案当事人间的争议是优先承包权和承包经营权争议,而非土地所有权和使用权争议。二审法院正是明确了上诉人杨某与第三人杨某3、杨某2间的争议是土地发包和承包过程中的优先承包权争议,才认定该争议不属于被上诉人火烧坪乡政府进行处理的职权范围。故作出撤销被上诉人火烧坪乡政府2005年12月3日作出的火政发(2005)6号“乡人民政府关于杨某3、杨某2与杨某土地承包经营使用权争议的处理决定”的判决是正确的。由于目前尚无成熟的承包经营权理论指导审判实践,存在许多较难区分的情况。笔者认为,只要当事人是凭土地承包合同书和土地承包经营权证书主张权利的,就应按《农村土地承包法》的相关规定进行处理。除此之外,则优先考虑适用《土地管理法》的相关规定进行处理。
3.以践行社会主义法治理念、执法为民、及时化解当事人间的矛盾、促进社会和谐为目的更是审理好本案的重要一环。二审法院在撤销被诉具体行政行为的同时,告知当事人正确的权利救济途径,使当事人间的矛盾能得到及时解决,被侵害的权利能得到及时的保护,收到了审理案件的法律效果和社会效果的双丰收,真正实现了法治的目的。
(湖北省宜昌市长阳县人民法院 周德武)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第211 - 217 页