(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省仪征市人民法院(2006)仪行初字第0022号。
二审判决书:江苏省扬州市中级人民法院(2006)扬行终字第0062号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):汤庚昌中医伤骨科诊所,住所地:仪征市真州镇胥浦开发区浦西路5号。
负责人:汤某。
委托代理人:周宏高,江苏扬州中立信律师事务所律师。
委托代理人:顾兴云,江苏扬州中立信律师事务所律师。
被告(被上诉人):仪征市卫生局,住所地:仪征市鼓楼东路342号。
法定代表人:尹某,该局局长。
委托代理人:张福祥,扬州东宇律师事务所律师。
委托代理人:凌某,仪征市卫生监督所副所长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省仪征市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:梁小平;审判员:陈少华;代理审判员:余雷。
二审法院:江苏省扬州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:乔文进;审判员:李春蓉;代理审判员:王岚林。
6.审结时间
一审审结时间:2006年9月5日。
二审审结时间:2006年12月5日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2006年4月20日,仪征市卫生局对汤庚昌中医伤骨科诊所作出了仪卫医罚字(2006)第004号行政处罚决定书,认定汤庚昌中医伤骨科诊所使用两名非卫生技术人员(汤某、汤某1)从事诊疗活动,该行为违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定,依据《医疗机构管理条例》第四十八条的规定,决定吊销汤庚昌中医伤骨科诊所的医疗机构执业许可证。
(2)原告诉称
原告负责人汤某的女儿汤某1只是偶尔去诊所帮忙,主要是打扫卫生、整理药品,在其父亲不在时拔一下针头,不属于《医疗机构管理条例实施细则》中规定的诊疗活动;被告适用法律不一致,处罚决定书中未适用《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条的规定,且该处罚决定与原告的违法程度不相适应;被告在听证过程中拒绝提供所有的原始证据,致使原告无法进行有效的答辩,听证流于形式,应认为被告没有履行法定的听证义务,违反法定程序。综上,被告作出处罚决定认定事实错误、适用法律不正确、违反法定程序,侵犯了原告的合法权利,请求法院判决撤销被告作出的仪卫医罚字(2006)第004号行政处罚决定书。
(3)被告辩称
被告对原告作出的处罚决定有事实依据,被告在接到举报后对原告负责人汤某及其女儿汤某1进行了询问,向仪征市公安局治安大队调取了相关证据,并对曾在原告处治疗过的部分患者进行了调查,上述证据均证实了汤某及汤某1从事非法诊疗活动的事实;被告的处罚决定程序合法,被告在接到举报立案后,进行了调查取证,告知了原告的相关权利,原告在听证中也进行了陈述、申辩和质证;被告的处罚决定适用法律正确,被告所适用的法律依据是国务院《医疗机构管理条例》第二十八条和第四十八条,未适用《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条,是采纳了原告在听证时的部分意见,未违反法律规定。因此,被告对原告作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确,符合人民群众的意愿,请求法院判决维持被告的处罚决定。
2.一审事实和证据
江苏省仪征市人民法院经公开审理查明:2006年1月,仪征市卫生局接到了汤庚昌中医伤骨科诊所从事非法诊疗活动的举报,立案后经过调查取证,于2006年4月20日对汤庚昌中医伤骨科诊所作出了仪卫医罚字(2006)第004号行政处罚决定书,认定汤庚昌中医伤骨科诊所使用两名非卫生技术人员从事诊疗活动,决定吊销汤庚昌中医伤骨科诊所的医疗机构执业许可证。汤庚昌中医伤骨科诊所不服并向扬州市卫生局申请复议。扬州市卫生局于2006年7月26日作出复议决定,维持了仪征市卫生局的具体行政行为。汤庚昌中医伤骨科诊所仍不服,向法院起诉,要求判决撤销仪征市卫生局作出的仪卫医罚字(2006)第004号行政处罚决定书。
以上事实有下列证据证明:
(1)被告对原告负责人汤某及其女儿汤某1所作的询问笔录;
(2)被告分别对举报人赵某及证人曹某、周某、姚某、杜某、毛某、高某、唐某、王某所作的询问笔录;
(3)仪征市公安局治安大队对汤某所作的询问笔录;
(4)门诊病历登记簿;
(5)现场检查笔录两份;
(6)举报材料;
(7)案件受理记录及立案报告;
(8)原告汤庚昌中医伤骨科诊所相关人员材料;
(9)行政处罚事先告知书及送达回执;
(10)行政处罚听证告知书、听证通知书及送达回执;
(11)听证笔录、听证答辩书及听证意见书;
(12)卫生行政处罚审批表;
(13)行政处罚决定书及送达回执。
以上证据中,证据(1)~(5)用以证明原告汤庚昌中医伤骨科诊所使用两名非卫生技术人员从事诊疗活动的事实,证据(6)~(13)用以证明被告作出处罚决定的程序合法。
3.一审判案理由
江苏省仪征市人民法院经审理认为:被告仪征市卫生局在作出行政处罚决定前对有关事实进行了调查,调取了相关证据,并依当事人申请组织了听证,所调取的各项证据能够相互印证证实原告诊所使用两名非卫生技术人员从事诊疗活动的事实,其依照法定职权作出吊销原告的医疗机构执业许可证的行政处罚,认定事实清楚,处理程序合法,适用《医疗机构管理条例》第二十八条和第四十八条的规定正确,对该具体行政行为依法应予维持。
4.一审定案结论
江苏省仪征市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,作出如下判决:
维持被告仪征市卫生局作出的仪卫医罚字(2006)第004号行政处罚决定书。
案件受理费100元,其他诉讼费用400元,合计500元,由原告汤庚昌中医伤骨科诊所负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人(原审原告)诉称
第一,被诉行政处罚决定和原审判决认定事实错误。仪征市卫生局认定上诉人使用两名非卫生技术人员(汤某、汤某1)从事诊疗活动的事实不能成立,汤某1没有在上诉人诊所从事诊疗活动。第二,被诉行政处罚决定和原审判决适用法律不正确。根据《医疗机构管理条例》第二十八条和第四十八条的规定,医疗机构使用非卫生技术人员从事诊疗活动的,必须情节严重,才能处罚吊销《医疗机构执业许可证》,而《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条规定了是否构成情节严重的法定标准,被上诉人在听证后删除了“行政处罚事先告知书”中的法律依据《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条,其法律适用前后不一属于不准确,被上诉人和原审法院仅适用《医疗机构管理条例》第二十八条和第四十八条,显属法律依据不充分。而且,行政处罚的实施应当与违法程度相适应,并应当有一个从轻到重的过程,由于被上诉人认定上诉人的违法行为属于情节严重无法律依据,因此,被上诉人在不考虑罚款的基础上直接处以吊销上诉人的医疗机构执业许可证,明显违反立法宗旨。第三,被诉具体行政行为违反法定程序。被上诉人在听证过程中拒绝提供所有的原始证据,致使上诉人无法进行有效的申辩和质证,使听证程序流于形式,违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第(六)项的规定。请求依法撤销原审判决。
2.被上诉人辩称
第一,汤某及其女儿汤某1在汤庚昌中医伤骨科诊所从事诊疗活动,该事实清楚、证据充分。第二,被上诉人对上诉人作出的处罚经过了立案、调查取证、告知当事人相关权利、举行听证等法定程序。听证程序中,上诉人进行了陈述、申辩和质证,充分发表了其意见。上诉人称“被上诉人在听证过程中拒绝提供所有的原始证据”,与听证时的情况不符,被上诉人的处罚程序完全合法。第三,被诉行政处罚决定适用法律正确。被上诉人在行政处罚决定中去掉“行政处罚事先告知书”中的法律依据《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条,正是采纳了上诉人在听证时的部分意见,这并不违反任何法律规定。第四,被上诉人作出的行政处罚决定是为了保护人民群众的身体健康,规范医疗市场秩序,符合人民群众的意愿。请求依法判决驳回上诉,维持原判。
(四)二审事实和证据
江苏省扬州市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
江苏省扬州市中级人民法院经审理认为:第一,被诉行政处罚决定认定事实正确、证据充分,其有被上诉人向汤某、汤某1所作的询问笔录以及向证人赵某、曹某、周某、姚某、杜某、毛某、高某、唐某、王某等证人所作的询问笔录,仪征市公安局向汤某所作的询问笔录等证据证明。第二,被诉行政处罚决定适用法律正确。《医疗机构管理条例》第二十八条规定:“医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。”该条例第四十八条规定:“违反本条例第二十八条规定,使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的,由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正,并可以处以5 000元以下的罚款;情节严重的,吊销其《医疗机构执业许可证》。”根据查明的上诉人的违法事实,上诉人使用非卫生技术人员汤某、汤某1从事医疗卫生技术工作,构成情节严重。因此,被上诉人适用《医疗机构管理条例》第四十八条的规定,对上诉人作出吊销其医疗机构执业许可证的行政处罚是正确的。第三,被诉行政处罚行为程序合法。被上诉人对上诉人作出的行政处罚经过了立案、调查取证、告知当事人相关权利、举行听证等法定程序,上述行政程序符合法律规定。综上所述,原审判决认定事实清楚、适用法律得当,判决维持被诉行政处罚决定正确。上诉人的上诉理由不能成立。
(六)二审定案结论
江苏省扬州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审诉讼费人民币500元,由上诉人汤庚昌中医伤骨科诊所负担。
(七)解说
本案是一起卫生行政管理机关吊销某个体诊所医疗机构执业许可证的行政处罚案件。医疗机构执业资格的管理,事关人民群众的生命健康安全,必须从严进行控制。当前,有许多已经登记的医疗机构其资格不符合医疗机构管理的要求,特别是一些个体诊所,这些医疗机构的存在,严重威胁着人民群众的生命健康安全,也严重扰乱了医疗机构管理秩序,因此,必须严格依照《医疗机构管理条例》进行管理。
本案的争议焦点有二:(1)认定汤某1从事诊疗活动能否成立;(2)能否适用《医疗机构管理条例》第四十八条吊销汤庚昌中医伤骨科诊所的医疗机构执业许可证。
1.汤某1有无在汤庚昌中医伤骨科诊所从事诊疗活动,是一个事实认定问题。汤庚昌中医伤骨科诊所认为,汤某1在汤庚昌中医伤骨科诊所所从事的活动只是打扫卫生、整理药品等帮忙、服务事项,偶尔给病人拿药、拔针等,这种行为不属于诊疗活动的范畴。仪征市卫生局认为,根据其调查的情况,在汤庚昌中医伤骨科诊所就诊过的病员反映,汤某1在汤庚昌中医伤骨科诊所所从事的活动有测量体温、挂水、给药等,这些行为属于诊疗活动范畴。对于汤某1在汤庚昌中医伤骨科诊所从事的活动是否为诊疗活动这一事实的认定,不单单是一个纯粹的事实认定仅凭常识就可以作出判断,其还涉及对法律概念的理解与适用,即何谓“诊疗活动”。根据《医疗机构管理条例实施细则》第八十八条规定:“诊疗活动:是指通过各种检查,使用药物、器械及手术等方法,对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。”对照此规定,汤某1在汤庚昌中医伤骨科诊所所从事的活动符合“诊疗活动”的特征。其一,测量体温、挂水、给药等的活动是医疗机构为病员进行治疗的常规手段,尤其是挂水、拔针行为,需要具备专门的技能,常人是不可为之的;其二,汤某1的活动是在一个领有执业许可证的医疗诊所内所进行的,其不同于家人为家庭成员测量体温、去药店买药,也不同于药店营业员给买药者药品的行为,她的行为对于就诊者而言,是典型的诊疗行为。因此,汤某1从事诊疗活动的事实可以认定。
2.适用《医疗机构管理条例》第四十八条吊销汤庚昌中医伤骨科诊所的医疗机构执业许可证是否正确。《医疗机构管理条例》第四十八条规定:“违反本条例第二十八条规定,使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的,由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正,并可以处以5 000元以下的罚款;情节严重的,吊销其《医疗机构执业许可证》。”适用此条规定决定吊销某医疗机构执业许可证的,需要该医疗机构使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的情节达到严重的程度。
对于何种情形属于情节严重,卫生部在《医疗机构管理条例实施细则》中列举了两项,其中第八十一条规定:“任用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的,责令其立即改正,并可处以三千元以下的罚款;有下列情形之一的,处以三千元以上五千元以下罚款,并可以吊销其《医疗机构执业许可证》:(1)任用两名以上非卫生技术人员从事诊疗活动;(2)任用的非卫生技术人员给患者造成伤害。”该条从任用非卫生技术人员从事诊疗活动的人数和任用非卫生技术人员从事诊疗活动造成严重后果两个方面,规定为情节严重,没有规定“其他情节严重”的兜底条款。这种规定是有缺陷的,因为通常法律规范中的“情节严重”是一个自由裁量规定,往往难以将“情节严重”的情形列举穷尽,需要执法人员在具体的法律适用过程中进行衡量。就如《医疗机构管理条例》第四十八条中规定的医疗机构任用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作情节严重的情形,在现实生活中,绝非仅有任用非卫生技术人员从事诊疗活动的人数为两人以上和任用非卫生技术人员从事诊疗活动造成严重后果这两种情形,任用一名非卫生技术人员从事诊疗活动没有造成严重后果也并非绝对就不构成情节严重。因此,《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条规定的两种情形不能绝对地作为是否决定吊销医疗机构执业许可证的法律适用。
本案中,汤庚昌中医伤骨科诊所任用非卫生技术人员从事诊疗活动从两个方面看均可以认定为情节严重。其一,依照《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条,其任用了两名非卫生技术人员从事诊疗活动,即汤某和汤某1。由于行政机关在处罚告知程序中告知了当事人其行为违反了《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条的规定,而在处罚决定中仅适用了《医疗机构管理条例》第四十八条,未适用《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条,其法律适用令被处罚人产生了法律适用错误的认识,这是行政机关法律适用水平欠缺所造成的。其实,既然已经认定被处罚人任用了两名非卫生技术人员从事诊疗活动的事实,本案就完全可以适用《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条。其二,就本案被处罚人任用的一名非卫生技术人员汤某从事诊疗活动的行为来看,其也应当构成情节严重,根据所调查的事实,该诊所所登记的具有执业资格的卫生技术人员只是一种形式,被处罚人从事诊疗活动的主要工作人员即为汤某本人,其长期而且大量地在该诊所内从事诊疗活动,这种情形应当认定为“情节严重”。因此,行政机关适用《医疗机构管理条例》第四十八条决定吊销该医疗机构的执业许可证是正确的。
(江苏省扬州市中级人民法院 乔文进)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第401 - 407 页