（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市海淀区人民法院（2007）海行初字第00329号。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2008）一中民终字第91号。

2.案由：不履行答复举报职责。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：王某，男，1973年10月28日出生，汉族，北京大海商务顾问有限责任公司执行董事，现住本市朝阳区。
委托代理人：杨某，保驾护航国际商务顾问（北京）有限公司总经理。
委托代理人：宋某，北京大海商务顾问有限责任公司董事助理。
被告（被上诉人）：北京市工商行政管理局，住所地：北京市海淀区苏州街36号。
法定代表人：张某，局长。
委托代理人：张某1，该局消保处干部。
委托代理人：夏某，该局法制处干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：凌建；人民陪审员：陈俊峰、潘岱德。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：强刚华；代理审判员：贾志刚、司品华。

6.审结时间
一审审结时间：2007年11月9日。
二审审结时间：2008年2月27日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）不履行对举报作出答复的法定职责。

2.原告诉称
2005年12月1日，原告在华讯天星中关村太平洋店购买了诺基亚N70手机一部，机身号（1MEI串号）：357949000067030。后因该机出现死机不能启动，原告先后在销售商处更换了五次新机器，但更换后问题依然存在，并造成原告存储的大量电话簿数据丢失。原告于2006年3月8日向国家工商总局举报，国家工商总局将举报转至市工商局处理。同年3月29日，原告又直接向市工商局进行了举报，要求就诺基亚公司涉嫌欺诈的案件进行立案查处并给举报人书面的处理结果，但是市工商局一直不予理睬。2006年5月，原告得知诺基亚公司已书面承认N70产品存在缺陷问题，为此，原告于同年5月17日再次向市工商局举报诺基亚隐瞒N70手机缺陷，市工商局一直不立案查处，也不给原告书面答复。2007年4月4日，原告向市工商局提出复议申请，再次提出给予书面答复的要求，被告至今仍没有给原告任何书面回复。原告认为，市工商局明知诺基亚N70手机存在软件缺陷问题，而且在收到消费者的投诉举报后，既不对举报事实进行立案查处，也不给举报人相关书面答复，致使原告不能依据行政机关的查处结果主张自己的权利，给原告造成经济损失，其行为属于典型的行政不作为。故依法诉至人民法院，请求人民法院：（1）判令被告对诺基亚N70手机案件立案查处；（2）判令被告针对原告举报、申诉、复议，对诺基亚N70手机案件给予书面答复。

3.被告辩称
被告接到原告王某的投诉举报，已经履行了相关法定职责。被告分别于2006年3月9日、4月3日收到国家工商行政管理总局传真过来原告的《关于诺基亚公司涉嫌隐瞒N70手机缺陷欺诈消费者的举报》，称北京大海商务顾问有限责任公司为原告购买的诺基亚N70手机在使用过程中出现软件缺陷，并提出以下举报请求：1）责令被举报人在全国范围停止欺诈行为，将缺陷告知已经购买了该机的消费者；2）对被举报人进行处罚；3）责令被举报人依法对购机的消费者进行双倍赔偿；4）依法对举报人进行奖励。
2006年4月4日，被告收到国家工商行政管理总局转来的原告的举报信原件。经北京市信息产品质量监督检验站验证，举报人提出的N70手机存在的缺陷，属于手机软件存在的问题，由于目前没有检测手机软件的国家标准，不能判定N70手机为不合格商品。因此，不能认定为诺基亚公司故意隐瞒手机缺陷。诺基亚公司也针对原告提出的问题给予答复，并承诺诺基亚手机软件存在的问题均可通过软件升级予以解决，因此被告对原告提出的认定诺基亚公司存在欺诈行为不予支持。鉴于不能认定诺基亚公司销售N70手机的行为违法，故不能对该公司立案查处，根据《北京市工商局举报经济违法案件人员奖励办法》的规定，原告不符合举报奖励的条件，其要求奖励的请求不予支持。此外，原告对诺基亚公司存在欺诈行为的举报并不属实。2006年4月24日，被告已将办理情况向国家工商总局进行了书面汇报，并于同年5月9日将上述情况告知了原告的代理人宋某。
此外，被告的行政复议告知行为对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，并且超出起诉期限。原告应当向北京市人民政府或国家工商行政管理总局申请复议被告不作为，但其却于2007年4月4日错误地向被告本身申请复议。被告依法告知其向有权行政复议机关复议。被告告知行为对原告行使行政复议和行政诉讼权利不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，请求法院驳回原告起诉。
综上所述，被告在收到原告对诺基亚公司的举报后立即进行了调查，在查明事实后答复了原告。因此，原告提出的诉讼请求和理由不能成立，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市海淀区人民法院经公开审理查明：
原告王某于2006年3月9日向国家工商行政管理总局递交举报信，举报诺基亚公司涉嫌隐瞒N70手机缺陷，欺诈消费者。国家工商行政管理总局将上述举报信转至市工商局，要求市工商局对举报信反映的问题调查核实，依法处理，并及时上报处理结果。同年3月21日，市工商局召集北京市信息产品质量监督检验站与中国泰尔实验室的相关人员，对王某举报的问题进行了相关论证。同年3月29日，王某再次就同一事项向国家工商行政管理总局举报，国家工商行政管理总局再次将其批转至市工商局。
同年4月13日，诺基亚（中国）投资有限公司致函市工商局，就N70手机存在的问题作出了说明。该函件原件被原告王某的委托代理人在市工商局调处过程中取走。
同年5月17日，王某再次就同一事项向市工商局进行举报，在举报信中，其承认派人于5月9日到市工商局进行了调处，但其认为诺基亚公司“没有认识到问题的违法性质”、“歪曲事实”、“即没有把真正存在的问题反映给工商局，也没有在书面上告知消费者”。
上述事实有下列证据证明：
原告王某提交的证据：
1.关于诺基亚公司涉嫌隐瞒N70手机缺陷欺诈消费者的举报，证明原告于2006年3月9日向国家工商总局提交了举报材料；
2.《北京信报》报道，证明媒体披露原告向国家工商总局举报诺基亚N70手机存在三大缺陷；
3.北京大海商务顾问有限责任公司出具的证明，证明该部诺基亚N70手机系给予原告的福利；
4.购机发票及保修卡，证明该部诺基亚N70手机是合法购买取得；
5.诺基亚公司维修报告，证明该部N70手机存在软件死机问题；
6.关于诺基亚公司涉嫌再次隐瞒N70手机缺陷的举报；
7.“有关诺基亚N70移动电话软件投诉的情况说明”及“有关诺基亚N70软件问题投诉的回复”，证明诺基亚（中国）投资有限公司自己承认N70手机存在缺陷问题；
8.原告致市工商局的举报函，证明要求市工商局对诺基亚公司隐瞒N70手机瑕疵缺陷一事进行查处；
9.关于“举报诺基亚N70手机存在缺陷涉嫌欺诈”要求书面答复的追加函，证明原告要求市工商局对举报给予书面答复；
10.飞康达快运单，证明原告给市工商局提交举报的补充材料；
11.飞康达快运单，证明市工商局提交复议申请材料。
被告市工商局提交的证据：
1.国家工商总局转来“关于诺基亚公司涉嫌隐瞒N70手机缺陷欺诈消费者的举报”的材料；
2.原告要求给予举报奖励申请书及相关证明；
3.市消保收字2006-066号信访处理单；
4.关于王某举报诺基亚违法经营案办理情况汇报，证明我局向国家工商总局汇报了相关办理情况；
5.关于参加北京市工商局“NokiaN70”手机问题论证的说明，证明我局履行了法定职责，说明原告举报的N70手机问题属于手机软件存在缺陷并无质量问题；
6.行政复议申请书及相关材料；
7.复议申请补充材料；
8.工作记录；
9.海淀工商分局出具的证明。
庭审中，原告王某的委托代理人当庭确认，其提起的本诉是针对2006年3月29日及5月17日向被告市工商局的举报，认为被告未作出书面答复，即构成行政不作为。
经庭审质证，合议庭对上述证据进行了评议，作如下确认：原告王某提交的证据1，系其于2006年3月9日向国家工商行政管理总局递交的举报信，被告市工商局亦表示认可，本院予以确认；证据6、证据8，系原告分别于同年3月29日、5月17日，就同一举报内容向国家工商行政管理总局及被告递交的举报信，本院予以确认；证据7原件两份，系诺基亚（中国）投资有限公司向被告作出的情况说明，原告代理人当庭承认自被告处取得，本院予以确认。原告出示的其他证据，与其提起的不履责之诉无关，本院予以排除。被告市工商局出示的证据1至证据4，原告无异议，本院予以确认；证据5，系质量监督部门出具的情况说明，可以证明被告组织相关技术人员，就原告举报的N70手机存在的问题进行了论证的事实，本院予以确认。被告出示的其他证据，与本案无关，应予排除。

（四）一审判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为：
《消费者权益保护法》第十五条规定，消费者享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利。消费者有权检举、控告侵害消费者权益的行为和国家机关及其工作人员在保护消费者权益工作中的违法失职行为，有权对保护消费者权益工作提出批评、建议。原告王某对于其认为存在侵害消费者权益的行为进行举报，是积极行使法律赋予消费者的监督、建议权利，其行为应予提倡和鼓励。
《消费者权益保护法》第二十八条第一款规定，各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。国家工商行政管理总局作为有权机关，于2006年3月9日接到王某的举报后，依法将举报事项交由市工商局办理。市工商局及时组织技术监督部门对王某举报的内容进行了论证，并且听取了诺基亚公司对被举报问题的意见。同年5月9日，王某的委托代理人自市工商局取得了诺基亚公司就被举报问题致市工商局的函件，可以推定市工商局在调处过程中已告知王某调查的情况。上述事实，足以证明被告市工商局已经履行了对举报内容进行查处的法定职责。王某认为市工商局对其举报未给予处理的意见，与其自认的事实不符，本院不予采信。
原告王某于同年3月29日、5月17日的举报，系对同一事项进行的重复举报，其要求市工商局对上述两次举报履行查处职责，显然是对相同事项的重复处理行为，对其主张本院不予支持。
对于王某要求市工商局对举报事项给予书面答复的诉讼请求，现行法律、法规并未明确规定工商行政管理机关应当何时、以何种方式将调查处理情况告知举报人。因此，市工商局在保证举报人知情权的前提下，无论以口头或是书面方式进行告知，均系其行使自由裁量的范畴，并无不当。且工商行政管理机关对存在的违法行为作出的处理，是维护社会经济秩序的行政管理手段，并非消费者依法主张权利时的必然依据。因此，王某的该项主张没有法律依据，本院不予支持。

（五）一审定案结论
北京市海淀区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回原告王某的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人（原审原告）诉称：
其于2006年3月29日和5月17日向市工商局举报诺基亚手机质量问题的行为属于信访行为，根据《信访条例》的规定，市工商局应当给予上诉人书面答复，但市工商局至今未给予书面答复，一审判决认定的口头或者书面答复都属于行政自由裁量的范畴是不妥当的，故要求撤销一审判决，判令市工商局书面答复上诉人的处理结果。

2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：（1）市工商局针对王某的举报组织了技术监督部门进行了论证，听取了诺基亚公司对被举报问题的意见，并将诺基亚公司被举报问题的说明函件告知了王某。上述事实证明市工商局对王某的举报行为履行了法定的查处职责。据此，对于该上诉理由，法院不予支持。（2）现行法律法规中并未明确规定对于举报行为，工商部门必须给予书面答复；王某于2006年3月29日和5月17日的举报，从内容和请求上看，应该属于举报性质，并非信访投诉性质行为，故王某认为上述两次举报属于信访行为，市工商局应当根据《信访条例》的规定给予书面答复的主张缺乏事实及法律依据，不予支持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
本案是一起诉行政机关不作为、要求履行答复职责的案件。一审的焦点在于：被告市工商局对原告王某的举报是否进行了答复?二审的焦点在于：被告市工商局对原告王某的举报是否必须书面答复处理结果?
1.市工商局是否履行了对消费者举报进行查处的法定职责?
原告的举报请求有：（1）责令被举报人在全国范围停止欺诈行为，将缺陷告知已经购买了该机的消费者；（2）对被举报人进行处罚；（3）责令被举报人依法对购机的消费者进行双倍赔偿；（4）依法对举报人进行奖励。
针对上述要求，被告市工商局组织技术监督部门对诺基亚N70手机软件缺陷进行了论证，经北京市信息产品质量监督检验站验证，发现属于手机软件问题，由于目前没有检测手机软件的国家标准，不能判定N70手机为不合格商品，不能认定为诺基亚公司故意隐瞒手机缺陷。诺基亚公司针对举报人提出的问题给予答复，并承诺诺基亚手机软件存在问题均可通过软件升级予以解决，因此工商局对举报人提出的认定诺基亚公司存在欺诈行为没有证据认定，也就无法进行处罚。市工商局按照行政职权履行职责，对行政机关是否履行国家赋予的行政职责，上级行政机关有权行使监督权，公民即使有监督建议权也不等于行政机关“有义务”答复“自己是否按照行政职权履行职责”，因为行政职权是维护社会经济秩序的行政管理手段，现行法律并没有赋予公民这样的公益诉讼权利。
根据《北京市工商行政管理局举报经济违法案件人员奖励办法（试行）》第四条规定，凡举报人举报违反《产品质量法》等法律、法规、规章规定的由工商行政管理机关管辖的经济违法行为，都属于本办法奖励范围；第五条规定，符合下列条件的案件举报人应当给予奖励：（1）举报经查证属实的；（2）举报的违法行为经查证属实，已作出行政处罚，且行政处罚已生效的。如上所述，市工商局经过查处，无法认定诺基亚公司存在欺诈行为，因此不能处罚，原告要求奖励的请求不能支持。
上述事实，足以证明市工商局已经履行了对消费者举报内容进行查处的法定职责。
2.市工商局是否已经答复了原告的举报?
王某的委托代理人宋某自被告市工商局取得了诺基亚公司就被举报问题致市工商局的函件，可以推定王某已经知道市工商局对该举报的查处情况。当然，一审判决中由此直接“推定市工商局在调处过程中已告知王某调查的情况”的说法有待商榷。
这也就是本案的关键所在，即“诺基亚公司就被举报问题致市工商局的函件”是否能够证明市工商局答复了原告王某?如果不能证明，需要单独针对举报作出答复。那么，对消费者的举报，工商局口头答复是否符合法律规定?但是，还有一点需要注意，就是工商局在行政不作为诉讼中要负举证责任，要证明自己曾做过口头答复；如果无法证明，就要承担举证不能的不利结果，即没有答复当事人，属于行政不作为。
从本案的事实调查和相关证据看，可以推断市工商局已经对王某的举报进行了口头答复。工商行政管理机关对主管范围内存在的违法行为进行查处处理，是法律赋予行政机关的行政管理手段，那么，是否有法律规定对于消费者的举报，工商行政管理机关必须把查处结果以书面形式答复消费者?
查遍现行法律、法规、规章、甚至规范性文件，发现《消费者权益保护法》、《北京市工商行政管理局举报经济违法案件人员奖励办法（试行）》、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，《北京市工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》等，均未明确规定工商行政管理机关应当何时、以何种方式将调查处理情况告知举报人。没有强制性法律规定必须给予消费者书面的答复。
因此，市工商局无论以口头形式或是书面方式答复告知消费者的举报，均不违反法律强制性规定。
3.原告的行为是举报投诉性质、申诉性质还是信访性质?
（1）如果原告的行为是信访性质，信访人只要要求书面答复，行政机关必须书面答复。《信访条例》第二十一条规定：“有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。”第二十二条规定：“有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。”第三十二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”从以上规定可以看出：新《信访条例》增加了新的信访者权利：书面答复获取权，即要求行政机关对信访事项是否受理和处理的结果等情况书面答复信访人；书面答复请求权，即就信访事项受理、办理情况得到书面答复的权利。
如果原告的行为是申诉性质，行政机关必须书面答复消费者受理的情况。《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第十六条规定：“工商行政管理机关应当自收到申诉书之日起5日内，作出以下处理：（一）申诉符合规定的予以受理，并书面通知申诉人；（二）申诉不符合规定的，应当书面通知申诉人，并告知其不予受理的理由。”消费者申诉的要求必须书面答复。
（2）国务院《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第二条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议的申诉，适用本办法。”《北京市工商行政管理局举报经济违法案件人员奖励办法（试行）》第三条规定：“本办法所称举报人员，是指以书面材料、传真、网上电子邮件、电话或其他形式向各级工商行政管理机关举报由本市各级工商行政管理机关管辖的经济违法活动，且经查证属实的自然人。”
只凭概念和法律规定很难判断原告的行为是举报投诉性质、申诉性质还是信访性质，就本案分析：
如果根据原告向工商局的四点举报请求，应该适用《北京市工商行政管理局举报经济违法案件人员奖励办法（试行）》。如果根据原告消费者的身份，在起诉中的要求，应该适用《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》。
另外，根据2006年6月30日《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答》中“对不履行信访职责的行为，能否提起行政诉讼?答：信访是人民行使民主权利，依法参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的一种途径，是人民政府联系群众，改进工作的重要方式。行政机关办理信访答复行为，不属于行政诉讼受案范围。但是，公民、法人或者其他组织申请政府职能部门履行法定职责，保护其合法权益，行政机关以信访答复处理的，当事人不服的，可以提起行政诉讼”。
对本案而言，如果是信访性质的，市工商局办理信访答复，则不属于行政诉讼受案范围。按照二审中上诉人提出的“信访必须书面答复”说明，上诉人更改其诉讼请求，即要求作为信访答复处理，如果完全按照当事人主义原则，针对当事人提出的诉讼请求，应该裁定驳回原告起诉。但是，作为行政判案法官，必须根据当事人的行为内容的实质判断其行为性质，即从原告的请求内容上看，本案原告其实是一种举报投诉性质的行为，不是信访。
根据法理上的“特殊性规定优先于一般性规定”的规则，在有举报、申诉等特殊规定的情况下，上位法的信访投诉规定一般不予适用。对于举报和申诉行为的结论答复，法律、法规、规章、规范性文件都没有规定必须书面答复，因此，市工商局不构成行政不作为。
当然，按照“行政合理性原则”，行政机关的行政行为应该程序合理、形式全面，可以建议市工商局在今后发生类似情况时给予书面性的答复，避免不必要的“讼累”。
“王某打假”作为一种特殊的社会现象，鼓励消费者用法律武器保护自己的合法权益，有其存在的必要性和社会价值。同时，也有比如行政资源、司法资源、诉讼成本等浪费的弊端。但该案中透露出来的行政法学新的理论探讨，值得探究。
（北京市海淀区人民法院　凌健　杨晓玲）