（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：浙江省宁波市鄞州区人民法院（2007）甬鄞行初字第29号。
二审判决书：浙江省宁波市中级人民法院（2007）甬行终字第112号。

2.案由：行政不作为。

3.诉讼双方：
原告（上诉人）：陈某，男，1959年7月3日出生，汉族，宁波市鄞州区人，住宁波市鄞州区。
委托代理人：袁裕来，浙江之星律师事务所律师。
委托代理人：徐利平，浙江之星律师事务所律师。
被告（被上诉人）：宁波市鄞州区横溪镇梅岭村村民委员会，住所地：宁波市鄞州区横溪镇梅岭村。
法定代表人：陈某1，男，主任。
委托代理人：徐平华，浙江正甬律师事务所律师。
委托代理人：徐某，男，宁波市鄞州区横溪镇梅岭村书记。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：浙江省宁波市鄞州区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李建宏；审判员：王红萍、景君芳。
二审法院：浙江省宁波市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈信根；审判员：王敬海；代理审判员：章浩。

6.审结时间
一审审结时间：2007年6月4日。
二审审结时间：2007年8月13日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告宁波市鄞州区横溪镇梅岭村村民委员会不为原告陈某上报建房用地申请。

2.原告诉称
1993年9月22日，原鄞县人民政府召集有关部门召开现场办公会议，决定将原鄞县横溪镇芝山村在内的六个村迁移到横溪镇附近，迁移人口以村为单位，统一规划，集中安排建房。之后，由村里统一申报，安排了133户村民建房。2004年以后，由现村支书徐某负责该事项。2004年原芝山村并入梅岭村，由村支书徐某、村主任陈某2及支委徐某1共同负责。原告是芝山村村民，一家4口（现户口为3人），完全符合建房条件，但村里一直没有安排原告建房。2000年始，原告向陈某2、徐某1提出建房用地申请，2005年又向徐某提出申请，但被告一直以各种理由拖延，没有上报。经原告调查，被告尚有1 046.8平方米建房用地可供村民建房。多年来，原告一直居无定所，请求人民法院判决被告履行限期上报原告建房用地申请的法定职责。

3.被告辩称
（1）原告所诉的被告主体不符。被告是一个村民自治组织，不符合行政诉讼的被告主体资格。同时，上报原告的申请行为不是行政行为，是一个民事行为。（2）就算被告有主体资格，被告只有是否同意的义务，而没有上报的义务。（3）如果被告有上报的义务，原告的诉讼请求也应该驳回。因为原告应该符合三个条件：一是原告有依法获得土地使用权的资格；二是原告曾向被告提出用地申请；三是被告同意原告使用土地。但原告未提供符合上述条件的证据。事实上原告未提出过申请且被告根据村民代表大会的意见，于2005年12月26日对1 046.8平方米的土地使用权进行抽签时，由于原告及徐某2的破坏而无法分配。

（三）一审事实和证据
宁波市鄞州区人民法院经审理查明：原告陈某是原宁波市鄞州区横溪镇芝山村的村民，1993年9月28日，原鄞县人民政府办公室发出（1993）7号《关于横溪镇六个村迁址现场办公会议纪要》，包括原告所在的六个村列入迁移人口对象。2005年6月17日，被告宁波市鄞州区横溪镇梅岭村村民委员会经村民代表大会讨论决定由于目前人多地少，对该村尚存的十余间宅基地用抽签的形式让符合条件的村民决定使用对象。2005年12月26日，在抽签过程中，原告及他人将抽签箱拿走，使抽签失败。现原告向本院起诉，要求被告履行上报原告建房的法定职责。另查明，原宁波市鄞州区横溪镇芝山村村民委员会并入宁波市鄞州区横溪镇梅岭村村民委员会。
上述事实有下列证据证明：
1.证人徐某1、陈某2证言各一份。
2.2005年6月17日的会议记录复印件、2005年梅岭村村民小组长名单复印件、梅岭村村民自治章程复印件各一份、户口登记表复印件。
3.2007年1月26日宁波市鄞州区横溪镇社会综合治理委员会办公室出具的事情经过一份，证明在分配宅基地抽签过程中，原告及徐某2将抽签箱拿走。

（四）一审判案理由
宁波市鄞州区人民法院根据上述事实和证据认为：根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在村的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”。故依照该规定，被告宁波市鄞州区横溪镇梅岭村村民委员会是“由法律、法规授权的组织”，其依据该条文规定“讨论并公布村民提出的建房申请”的职能属于公共职能，带有公共管理性质。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，村民委员会可以作为行政诉讼的被告，村民对村民委员会的此行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，被告对原告的建房申请虽有履行“讨论通过并公布”的法定职责，但前提是原告应当向被告提出书面建房申请。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（二）项规定，在起诉被告不作为的案件中，原告对证明其提出申请的事实承担举证责任。本案中的原告陈某虽称已向被告提出建房申请，但未能提供该建房申请的内容，其提供的证人证言也不足以证明其已书面向被告提出建房申请的事实。故原告请求被告履行法定职责的理由不能成立。

（五）一审定案结论
浙江省宁波市鄞州区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告陈某要求被告宁波市鄞州区横溪镇梅岭村村民委员会履行建房用地上报法定职责的诉讼请求。

（六）二审情况
原告不服向宁波市中级人民法院提出上诉。在诉讼中，双方当事人的诉辩主张与一审相同；法院所查明的事实也与一审相同。宁波市中级人民法院经审理判决驳回上诉，维持原判。

（七）解说
1.村委会的被告主体资格。
《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。该条文中的“行政机关”是指国家行政机关，法律、法规授权组织，行政机关委托的组织或者个人。该法第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼……”我国《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，乡人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可以看出，村民委员会与村民之间是管理和被管理的关系，这种管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的利益的调整或者说是再分配，是一种公共职能。它在进行经济管理和社会管理时以实现其“公共职能”为直接目的的行为是一种行政行为，所以村民委员会进行这些管理行为，特别是经过法律法规等授权的行为时，其作为行政诉讼被告的主体资格是适格的。
2.原告的举证责任。
本案是依申请履行法定职责的案件，原告向被告提出书面建房申请也是被告履行其法定职责的前提要件。根据最高人民法院《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（二）项的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告对证明其提出书面申请的事实承担举证责任。原告陈某虽已向被告提出建房申请，但未能提供其已书面向被告提出建房申请的相应证据。故原告请求被告履行法定职责的理由不能成立。
（浙江省宁波市鄞州区人民法院　郭敬波　王红萍）