（一）首部

1.判决书字号：厦门市湖里区人民法院（2006）湖民初字第1137号民事判决书。

2.案由：建设工程监理合同纠纷。

3.诉讼双方
原告：厦门则律建设咨询监理有限公司（以下简称则律公司），住所地：厦门市思明区槟榔西里150号天湖大厦A座6楼。
法定代表人：宋某，董事长。
委托代理人：邓乃文，福建厦门远大联盟律师事务所律师。
委托代理人：邓再强，福建厦门远大联盟律师事务所律师。
被告：江西省劳动厅驻厦劳务管理处（以下简称驻厦劳务管理处），住所地：厦门市湖里区殿前六路37号之一。
代表人：于某，主任。
被告：江西省劳动就业服务管理局（以下简称江西就业管理局），住所地：江西省南昌市省政府大院省劳动保障厅八楼。
法定代表人：万某，局长。
委托代理人：陈剑华，江西民信律师事务所律师。
被告：江西省劳动和社会保障厅（以下简称江西劳保厅），住所地：江西省南昌市北京西路69号省府大院。
被告：厦门华赣发展公司（以下简称华赣公司），住所地：厦门市湖里区殿前六路37号之一。
法定代表人：吴某。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省厦门市湖里区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：游国权；审判员：欧海；代理审判员：胡林蓉。

6.审结时间：2007年7月30日。

（二）诉辩主张

原告则律公司诉称：1998年6月30日，以驻厦劳务管理处为发包方与以江西省第二建筑工程公司厦门分公司（下称江西二建厦门公司）为承包方的双方签订《建筑装饰工程施工合同》，约定驻厦劳务管理处将位于厦门市殿前的“江西省劳工公寓”的桩基工程发包给江西二建厦门公司。为保证工程质量，1998年7月20日，则律公司与驻厦劳务管理处签订《工程建设监理合同》，约定则律公司对“江西劳工公寓”的桩基工程的施工进行监理，驻厦劳务管理处依合同约定向则律公司支付监理酬金。监理合同签订后，则律公司的监理工作一直持续到2001年7月20日，在此期间则律公司始终依约履行义务，然驻厦劳务管理处却没有完全依约履行支付监理酬金的义务。为尽快处理剩余监理酬金的问题，2001年7月9日，则律公司与驻厦劳务管理处经协商签订了《关于江西劳务公寓工程剩余监理酬金的结算意见》，则律公司同意将剩余监理酬金由25万元减少至20万元，驻厦劳务管理处承诺分四次支付剩余的酬金。鉴于驻厦劳务管理处没有按上述结算意见履行，2003年12月2日，双方又签订了《重新修改江西劳务公寓工程剩余监理酬金支付时间的协议》，约定驻厦劳务管理处应于2004年6月前向则律公司支付剩余的监理酬金12万元，如在2004年6月前，驻厦劳务管理处仍未支付，驻厦劳务管理处应在支付上述12万元的基础上再向则律公司支付5万元。但经多次催讨，驻厦劳务管理处至今仍未支付剩余监理酬金。因驻厦劳务管理处系无独立法人资格的其他组织，其组建方江西就业管理局、江西劳保厅、华赣公司作为组建方及江西劳工公寓的所有权人，依法应对驻厦劳务管理处的债务承担连带责任。为此，则律公司请求法院判令：（1）驻厦劳务管理处向则律公司支付监理酬金17万元；（2）江西就业管理局、江西劳保厅、华赣公司对驻厦劳务管理处的债务承担连带清偿责任。

（三）事实和证据
厦门市湖里区人民法院经审理查明：1998年6月30日，以驻厦劳务管理处为发包方与以江西二建厦门公司为承包方的双方签订了《建筑装饰工程施工合同》，约定驻厦劳务管理处将位于厦门市殿前的“江西省劳工公寓”的桩基工程发包给江西二建厦门公司。为保证工程质量，1998年7月20日，则律公司与驻厦劳务管理处签订《工程建设监理合同》，约定则律公司对“江西劳工（务）公寓”的桩基工程的施工进行监理，驻厦劳务管理处依合同约定向则律公司支付监理酬金；双方对监理的范围、酬金、付款方式等进行了相应的约定。监理合同签订后，则律公司依约对“江西劳工公寓”桩基工程的施工进行监理，监理工作直至2001年7月20日。
2001年7月9日，则律公司与驻厦劳务管理处签订《关于江西劳务公寓工程剩余监理酬金的结算意见》，约定剩余的25万元监理酬金，按80%计取，即则律公司实际收取剩余监理酬金20万元；剩余监理酬金按四次支付，即2001年7月10日、8月10日、9月10日、12月10日驻厦劳务管理处分别支付则律公司监理酬金5万元；如驻厦劳务管理处未按上述约定支付剩余监理酬金，则终止该约定，仍按监理合同的内容要求支付剩余监理酬金。2003年12月2日，则律公司与驻厦劳务管理处又签订《重新修改江西劳务公寓工程剩余监理酬金支付时间的协议》，最终确定驻厦劳务管理处应于2004年6月前付清剩余监理酬金20万元（已支付8万元，驻厦劳务管理处应支付剩余监理酬金的金额为12万元）；如至2004年6月1日，驻厦劳务管理处仍没有付清20万元，应按监理合同及结算意见的有关条款，在应付清20万元的基础上再向则律公司支付5万元。然而该协议签订后，驻厦劳务管理处并未依约履行协议约定。
另查明：驻厦劳务管理处系由江西劳保厅所属江西就业管理局与江西省供销社所属华赣公司合作成立的劳务管理机构，该机构设在华赣公司内，华赣公司代行管理职能。江西劳务公寓的建设单位是驻厦劳务管理处。2000年4月18日，江西省国有资产管理局作出《关于确定厦门“江西劳工公寓”产权归属的批复》，明确确定华赣公司拥有“江西劳工公寓”的房屋产权。2002年4月11日，江西就业管理局设立江西省劳动和社会保障厅驻厦劳务管理处，并单方决定驻厦管理处各项业务工作自2002年3月29日起停止。2002年4月4日，华赣公司致函江西就业管理局，明确：驻厦劳务管理处系江西省劳动厅和江西省供销合作社共同批准，由江西就业管理局和华赣公司合作建立的劳务管理机构，在双方没有签订终止协议前，华赣公司继续履行驻厦劳务管理处的职责。江西就业管理局单方采取任何强制措施，由此产生的一切后果，江西省供销合作社、华赣公司不负任何责任。
上述事实有下列证据加以证实：
1.《建筑装饰工程施工合同》；
2.《工程建设监理合同》；
3.《关于江西劳务公寓工程剩余监理酬金的结算意见》；
4.《重新修改江西劳务公寓工程剩余监理酬金支付时间的协议》；
5.江西省国有资产管理局文件《关于确定厦门“江西劳工公寓”产权归属的批复》；
6.关于合作建立“江西省劳动厅驻厦劳务管理站”的协议；
7.关于于某同志任职的通知；
8.关于厦门“江西劳工公寓”产权管理协议书；
9.关于设立江西省劳动和社会保障厅驻厦劳务管理处的函；
10.关于同意设立江西省劳动和社会保障厅驻厦劳务管理处的函；
11.华赣公司给就业局的函。

（四）判案理由
厦门市湖里区人民法院根据上述事实和证据归纳庭审焦点，并予以查明、分析和认定如下：
1.关于驻厦劳务管理处是否系本案适格被告的问题。法院认为：因驻厦劳务管理处系由江西省劳动厅所属江西就业管理局和江西省供销社所属华赣公司合作成立的劳务管理机构，故其各项业务工作的停止也应当由江西就业管理局和华赣公司共同决定，在双方没有签订终止协议前，江西就业管理局单方采取措施停止驻厦劳务管理局的各项业务工作是无效的。又因江西省劳动和社会保障厅驻厦劳务管理处是江西就业管理局单方面批准设立的机构，故其与驻厦劳务管理处因设立单位不同而属不同的两个机构，两者之间依法不能等同，故在没有证据显示驻厦劳务管理处已由其设立单位共同决定终止前，应认定驻厦劳务管理处仍然存在，它仍是本案的适格被告。
2.关于则律公司与驻厦劳务管理处于2003年12月2日签订的协议的效力问题。法院认为：既然驻厦劳务管理处至今仍系合法存在的非法人组织机构，其于2003年12月2日当然有权与则律公司就此前的剩余监理酬金问题进行协商处理并签订协议，故应认定《重新修改江西劳务公寓工程剩余监理酬金支付时间的协议》系双方的真实意思表示，其内容和形式未违反法律和行政法规的强制性规定，应认定合法有效。
3.关于则律公司的诉讼请求是否超过诉讼时效的问题。法院认为：由于则律公司与驻厦劳务管理处于2003年12月2日签订的《重新修改江西劳务公寓工程剩余监理酬金支付时间的协议》合法有效，依据该协议，驻厦劳务管理处就剩余监理酬金的最后付款期限为2004年6月1日，故原告主张剩余监理酬金的诉讼时效应从2004年6月2日起算二年，即至2006年6月1日到期，而则律公司于2006年3月就已向法院提起诉讼，系在法定的诉讼时效期间内主张了权利，因此，应认定则律公司的诉讼请求尚未超过诉讼时效。
4.关于江西就业管理局、江西劳保厅、华赣公司是否应对驻厦劳务管理处的债务承担连带责任的问题。法院认为：虽然驻厦劳务管理处不具备法人资格，但它是依法成立且有一定的组织机构和财产的组织，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条的规定，驻厦劳务管理处依法可以作为民事诉讼的当事人，依法应当首先以其所有的财产对外承担债务，故在尚未以驻厦劳务管理处的财产清偿其债务的情况下，则律公司就直接要求驻厦劳务管理处的设立单位和主管部门江西就业管理局、江西劳保厅及华赣公司对驻厦劳务管理处的债务承担连带清偿责任，于法无据，法院不予支持。
综上所述，法院认为：则律公司与驻厦劳务管理处签订的《工程建设监理合同》和《重新修改江西劳务公寓工程剩余监理酬金支付时间的协议》，均系双方当事人的真实意思表示，其内容和形式均与法不悖，应认定合法有效。协议签订后，则律公司依约履行监理义务，但驻厦劳务管理处却未依约完全履行付款义务，其行为已经构成违约，应支付则律公司剩余监理酬金17万元，故则律公司的第一项诉讼请求成立，应予支持。由于驻厦劳务管理处系依法成立且有一定的组织机构和财产的不具备法人资格组织，依法驻厦劳务管理处可以作为民事诉讼的当事人，应当首先用其所有的财产对外承担债务，故在尚未用驻厦劳务管理处的财产清偿其债务的情况下，则律公司就直接要求其设立单位和主管部门江西就业管理局、江西劳保厅及华赣公司对驻厦劳务管理处的债务承担连带清偿责任，于法无据，法院不予支持。被告驻厦劳务管理处、被告江西劳保厅、被告华赣公司经法院合法传唤未到庭参加诉讼，本案依法缺席审理和判决。

（五）定案结论
厦门市湖里区人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条、第六十四条第一款、第一百三十条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百二十三条的规定，判决如下：
1.被告江西省劳动厅驻厦劳务管理处应于本判决生效之日起10日内，支付原告厦门则律建设咨询监理有限公司监理酬金170000元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十二条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
2.驳回原告厦门则律建设咨询监理有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费3700元，由江西省劳动厅驻厦劳务管理处负担。

（六）解说
本案争议的焦点主要在于主体是否适格，谁才是真正的被告问题。驻厦劳务管理处是行政机关外派的办事机构，本案所体现的就是行政机关设立机构混乱以及由此引起的相应的法律责任问题。在本案中具体表现为：
1.驻厦劳务管理处是否具有主体资格。驻厦劳务管理处并不是根据法律或者法律授权而成立的组织，它不具备法人资格。但在我国采民事权利能力与诉讼权利能力二元结构的立法背景下，非法人组织并非不具备诉讼权利能力。依照《民事诉讼法》第四十九条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》第四十条的规定，驻厦劳务管理处依法可以作为民事诉讼的当事人；且它是由江西省劳动厅所属江西就业管理局和江西省供销社所属华赣公司合作成立的劳务管理机构，其各项业务工作的停止也应当由江西就业管理局和华赣公司共同决定，在双方没有签订终止协议前，江西就业管理局单方采取措施停止驻厦劳务管理局的各项业务工作是无效的。又因江西省劳动和社会保障厅驻厦劳务管理处是江西就业管理局单方面批准设立的机构，故其与驻厦劳务管理处因设立单位不同而属不同的两个机构，两者之间不能等同，故在没有证据显示驻厦劳务管理处已由其设立单位共同决定终止前，应认定与本案相关的驻厦劳务管理处仍然存在，并为本案适格被告。
2.关于本案其他被告是否为本案当事人的问题。原告诉讼请求第二项系对江西就业管理局、江西劳保厅、华赣公司主张连带清偿责任。鉴于此三被告是依法设立的机关、事业单位，明显具备主体资格殆无疑义，但它们与本案原告并没有形成合同关系，是否应当作为本案当事人便存在异议。这一争议的解决我们可以通过诉的利益之存否来确定。所谓诉的利益，乃指原告要求法院就其私权主张予以裁判时所必须具备的必要性利益。作为本案被告的三个主体虽未与原告直接形成法律关系，但却作为与原告直接发生债之关系的驻厦劳务管理处的设立者或管理者，有可能与之形成法律上的牵连关系。在当事人审查阶段，只通过形式上的审查发现属于诉讼要件事项的这种诉的利益即可。至于属于权利保护事项的诉的利益，应待案件实体审结时作出判决。依现时多数者学说，即便缺乏权利保护事项的诉之利益，法院也可以作出判决，或将欠缺之诉的利益与请求无理由合并判决。从审理结果来看，本案的审判过程正是遵循了这种路径。因此将江西就业管理局、江西劳保厅、华赣公司列为适格的被告无疑也是妥当的。
3.行政机关外派机构的不当行为所引起的法律责任承担问题。驻厦劳务管理处是由江西省劳动厅所属江西就业管理局和江西省供销社所属华赣公司合作成立的劳务管理机构，它是依法成立且有一定的组织机构和财产的不具备法人资格的组织，所以它可以作为民事诉讼的当事人。由于驻厦劳务管理处有独立的财产，应先以该财产作为债的一般担保。连带责任既有直接的连带（此为多数的连带之债），也有补充的连带之债，后者如具有先诉抗辩权的保证之债，有独立财产的未成年人的监护人的赔偿责任，以及机关、事业单位下设机构的对外责任等情形。有观点认为，非法人组织虽然具有独立的诉讼权利能力，但并没有独立的民事权利能力，故不能独立承担民事责任，这是我国的通说，也是德国民法的旧说。而有限说作为少数说则认为，无权利能力之社团的财产应属于团体总有财产，即其负债以总有财产为担保，并有共同共有说和信托说。近来综合二者的折中说也渐次有力，即依具体的情形来决定是否追究无权利能力社团的出资人的责任。本案被告驻厦劳务管理处有独立的财产，由该团体的财产为其担保自属当然。而湖里区法院并没有径认该非法人组织创设者的连带责任，则体现了新学说在审判工作中的实践价值。另外，本案作出这样的判决实际上还是法官在衡量社会影响后的结果。依现时我国行政机关下设的各种机构的现状来看，各种临时设立的行政办事所繁多，且设立和撤销并不十分规范。这种下设机构虽然不具备主体资格，在行政诉讼中也不能成为当事人（被告），在民事诉讼中却是可以成为被告的。鉴于这类组织在民事生活中引起纠纷为数不少，如果涉诉就牵涉其设立机关（其中还以政府居多），并令其承担连带责任，则行政机关将疲于诉累，从而进一步影响其行政职能的发挥。因此，在下设机构拥有独立的财产情况下，应先以其自身财产为对外的一般担保为宜，本案的判决也是综合法律、法理及社会影响等各方面考虑的结果，并且这样的判决也有益于交易关系的稳定。
（福建省厦门市湖里区人民法院　游国权）