（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市房山区人民法院（2008）房行初字第48号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2008）—中行终字第1588号判决书。

2.案由：不服治安行政处罚。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：刘某，男，1980年生，汉族，北京首汽出租股份有限公司出租车司机，住北京市房山区。
被告（上诉人）：北京市公安局房山分局，住所地：北京市房山区良乡政通路16号。
法定代表人：王某，局长。
委托代理人：戴某，女，1979年生，回族，北京市公安局房山分局法制处副科长。
委托代理人：王某1，男，1983年生，汉族，北京市公安局房山分局法制处民警。
第三人：周某，男，1949年生，汉族，北京市房山建筑公司退休工人，住北京市房山区。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市房山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：禹明逸；人民陪审员：王京华、谢跃进。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：强刚华；代理审判员：贾志刚、殷悦。

6.审结时间
一审审结时间：2008年9月1日。
二审审结时间：2008年12月30日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市公安局房山分局（以下简称房山公安分局）于2008年3月7日作出京公房（法）行决字［2008］第0548号公安行政处罚决定书（以下简称被诉决定）。

2.原告诉称
闫仙垡村村民周某在原告家门前种有七八棵小树，树后立有一石碑，已严重影响到原告出入。为此，原告找村支书协商，村支书同意砍伐此树。2007年5月20日，原告就砍树一事找周某协商。周某拒绝商谈，并出口骂人。被逼无奈，原告拿菜刀对其小树砍了一刀，周某上前对原告进行殴打。报警后，周某又当着两位民警的面打原告奶奶。此事由房山公安分局长阳派出所进行调解，未果。2007年10月9日，长阳派出所作出京公房（长阳）行决字［2007］第005号公安行政处罚决定书，对原告罚款200元。2007年12月，长阳派出所以处罚错误为由将200元罚款退回给了原告。2008年3月7日，房山公安分局又强行将原告带走，要对原告作出拘留15天的行政处罚决定。原告拒绝签字，房山公安分局随即作出了京公房（法）行决字［2008］第0548号公安行政处罚决定书，将原告拘留3天。2008年3月19日，原告向北京市公安局申请复议，复议决定予以维持。原告认为，房山公安分局对原告作出拘留3天的处罚没有事实根据，适用法律错误，并且在处罚的过程中剥夺了原告的知情权，程序违法。为维护自己的合法权益，原告特向法院提起诉讼，请求撤销被诉决定。

3.被告辩称
2007年5月20日10时许，在房山区长阳镇闫仙垡村，刘某以周某家房后的树影响自家门前铺水泥路面为由，要求周某将树木砍掉，被周某拒绝。刘某遂持手锯和菜刀对周某家房后的树进行劈砍，遭到周某的阻止，双方随即发生拉扯并倒地。随后周某的妻子贺某赶到现场，阻拦刘某砍树并与其争抢砍树用的菜刀，刘某用脚对周某胸口进行蹬踹后离开现场。在此过程中，周某左肘外侧皮肤挫伤，经法医鉴定不构成轻微伤。2008年3月7日，我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第四十三条第一款之规定，对刘某作出行政拘留3日的处罚决定。该案中，刘某无正当理由要求砍伐周某家的树木，挑起事端，并且不顾周某、贺某的多次阻拦，执意对树木进行砍伐，已经过错在先，随即引发双方纠纷，在相互拉扯、抢夺菜刀的过程中，刘某又故意对周某胸部蹬踹，属故意殴打他人的行为。对此，刘某本人、周某、贺某三人的陈述可以证实，另有证人王某2陈述周某前胸衣服上有土印予以证明。本案中，刘某指认周某、贺某对其进行殴打，但双方各执一词，无其他证据证明故无法认定。在处罚过程中，我局将处罚所依据的事由、法律依据以及各项权利均向刘某依法进行了告知，刘某拒不回答问题及签字，不存在我局剥夺其知情权。综上所述，我局对刘某作出行政拘留3日的处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、裁量适当。原告的诉讼请求没有任何事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称
2007年5月20日，刘某以我家房后的树木影响他出行及他家风水为由，让我家砍树。我家未同意，他便拿出刀、锯开始砍树。我上前阻止，他便将我胳膊砍伤，蹬踹我胸口，并将与他夺刀的贺某推倒在地，造成贺某腔障性脑梗死，使她处于抑郁状态。刘某持刀寻衅滋事，应当受到法律的严惩，我同意房山公安分局对他作出的处罚。

（三）一审事实和证据
北京市房山区人民法院经公开审理查明：刘某与周某均住本区，二人系前后院邻居。2007年5月20日10时许，刘某未经允许便持菜刀和手锯砍伐周某家房后的树，遭到周某阻止，双方随即发生拉扯并倒地，周某之妻贺某上前将刘某手中的菜刀夺走。在此过程中，周某左肘外侧皮肤挫伤，胸部被蹬踹一脚。后经法医鉴定，周某身体所受损伤程度不构成轻微伤。同日10时36分，周某报警，房山公安分局下属的长阳派出所予以立案受理，并派两名民警到现场进行勘验。此后，长阳派出所先后对刘某、周某、贺某及案发后来到现场的王某2、刘某1进行了询问。在询问过程中，周某指认刘某用菜刀将其左肘外侧皮肤砍伤，并在其胸部踹了一脚；贺某指认刘某在夺刀过程中将其推倒在地而致伤，要求刘某承担医疗费用及法律责任；刘某承认其踹了一下周某胸部，但否认周某左肘外侧皮肤挫伤系其所为，亦否认其将贺某推倒致伤，并指认周某、贺某对其进行了殴打。2007年6月14日，长阳派出所以案情复杂为由向房山公安分局申请延长办案期限，获得批准。2007年6月17日，长阳派出所对刘某与周某之间的纠纷进行调解，未果。2007年10月9日，长阳派出所作出京公房（长阳）行决字［2007］第005号公安行政处罚决定书，对刘某罚款200元，对其持有的菜刀、木锯、铁锨把予以收缴。周某不服，以刘某在夺刀过程中将贺某推倒致急性脑梗塞为由向房山公安分局申请复议，要求加重对刘某的处罚，并由刘某对贺某的伤情负责。2007年12月4日，房山公安分局作出京公房复决字［2007］第02号行政复议决定书，以事实不清、证据不足为由撤销了该行政处罚决定书，并责令长阳派出所查清案件事实后对刘某予以处罚。2008年1月9日，周某到房山公安分局信访，要求对其与贺某所受的伤害予以公正解决。2008年3月7日，被告作出被诉决定。
上述事实有下列证据证明：
1.报案记录；
2.受案登记表；
3.传唤证；
4.处罚告知笔录；
5.宣布决定笔录；
6.询问刘某的笔录（共6份）；
7.询问周某的笔录（共4份）；
8.询问贺某的笔录（共2份）；
9.询问王某2的笔录；
10.询问刘某1的笔录；
11.周某的伤情鉴定书；
12.扣押物品清单；
13.贺某的诊断证明书（共5份）；
14.刘某的诊断证明书；
15.现场勘验笔录及照片；
16.闫仙垡村村民委员会于2007年9月27日出具的证明；
17.办案说明（共3份）；
18.违反治安管理调解书；
19.治安案件延长办案期限审批表；
20.未审结治安案件登记表；
21.京公房（长阳）行决字［2007］第005号公安行政处罚决定书；
22.京公房复决字［2007］第02号行政复议决定书；
23.来访登记表；
24.信访阅批单。

（四）一审判案理由
北京市房山区人民法院经审理认为：房山公安分局作为公安机关，依法负责本行政区域内的治安管理工作。本案中，刘某未经允许强行砍伐周某家房后的树木，因而与周某、贺某夫妇发生拉扯、争夺，其行为违反了治安管理规定，房山公安分局将之作为治安案件予以立案调查并无不当。但在被诉行政处罚决定书中，房山公安分局仅认定刘某对周某进行了殴打，而未对刘某是否将贺某推倒致伤以及周某、贺某是否亦对刘某进行了殴打作出认定。在此情况下，房山公安分局即对刘某作出拘留3天的行政处罚决定，其所依据的事实不清。

（五）一审定案结论
北京市房山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，作出如下判决：
撤销被告北京市公安局房山分局于2008年3月7日作出的京公房（法）行决字［2008］第0548号公安行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告北京市公安局房山分局负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
被诉决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、裁量适当；贺某的诉讼请求以及刘某是否将贺某推倒致伤和周某、贺某是否殴打刘某的情节不应对对刘某所作的处罚认定产生影响；判决书对撤销理由的陈述没有法律依据，并与所引法条不相符。综上，请求撤销一审判决并维持被诉决定。
（2）被上诉人辩称
同意一审判决。
（3）第三人述称
同意一审判决。

2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：
《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
在房山公安分局对本案进行调查时，贺某指认刘某在夺刀过程中将其推倒在地而致伤，刘某指认周某、贺某对其进行了殴打，在房山区良乡医院出具的诊断证明书中亦记载有贺某、刘某的伤情。因此房山公安分局应对刘某是否殴打贺某以及周某、贺某是否殴打刘某的事实进行调查核实，并在查明事实及综合考虑相关情节的基础上作出处罚幅度适当的相应处罚决定。故一审法院认定被诉决定依据的事实不清，并据此撤销被诉决定正确，本院应予支持。综上，上诉人房山公安分局的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市公安局房山分局负担。

（七）解说
以事实为依据、以法律为准绳是行政处罚的基本原则之一。《行政处罚法》第四条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《治安管理处罚法》第五条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。因此，行政机关在作出行政处罚决定之前，其认定的事实必须是清楚的，需要有确凿的证据予以支持。
本案是一起互殴的治安案件，房山公安分局对本案进行调查时，贺某指认刘某在夺刀过程中将其推倒在地而致伤，刘某指认周某、贺某对其进行了殴打，在房山区良乡医院出具的诊断证明书中亦记载有贺某、刘某的伤情。从常理来判断，双方当事人均实施了一定的加害行为。而被诉决定仅仅对刘某殴打周某的事实进行了认定，而对于刘某是否受到对方殴打以及刘某是否推倒贺某致其受伤等情况只字未提。对此，房山公安分局答辩称：刘某殴打周某的事实有证据及证人证言佐证，双方当事人也不持异议，因此这一点事实是可以确认的。至于双方当事人所称的其他殴打情节，一是缺乏证据支持，而行政处罚遵循以事实为依据的基本原则，公安机关不能滥用职权，对无证据证明的行为进行处罚，二是即使这些事实可以认定，也不影响刘某殴打周某这一事实认定，公安机关可以先就查明的这部分事实进行处理。
笔者认为，行政诉讼审查的对象是具体行政行为本身，因此只有明确记载在具体行政行为中的内容才属于行政诉讼的审查范畴。虽然房山公安分局对当事人反映的所有情况进行了调查核实，也对其中的部分情节进行了认定。但是，对于经过调查后仍认为缺乏证据支持的那部分情节也应当进行相应的评述，即：在处罚决定中明确表示不认定这些情节的理由，充分阐述公安机关认定证据不足的依据。由此，即便是否定的认定结论，也能反映行政机关对案件事实进行了充分的调查，并没有遗漏相关情节。否则，法院有理由认为，行政机关没有对全部的案件事实进行调查，从而有可能得出片面甚至是错误的结论。
针对房山公安分局的第二点答辩意见，笔者认为其没有领会《治安管理处罚法》第五条规定的内涵。以事实为依据是行政处罚的基本原则之一，这里所称的事实应当是与行政处罚决定有关的所有事实，而不是部分事实。本案中，双方都有一定的致害行为，房山公安分局在作出处罚决定之前应当对整个案件的事实进行调查，至少应当查清如下事实：事件的起因、参与人的情况、谁先动的手、所持的工具以及伤害的后果等。这些情节均会影响到最终的事实认定。如果只是对其中的部分事实进行认定，而忽视了其他的相关情节，很有可能会得到片面错误的结论。作一假设，如果刘某一经制止就停止砍树行为，而周某出于气愤仍大打出手，刘某出于自我保护的目的，与周某发生揪扯，在此过程中用脚踹到周某。在这种情形下，即使刘某的致害行为还是客观存在，但行为的性质却发生改变，被诉决定的结论也因此缺乏合法性和正当性。当然，这只是一个假设，要作出上述认定，需要有证据予以支持，如符合证据形式要求的证人证言。由此，笔者认为本案的事实之间存在诸多联系，多个致害行为有可能互为因果，一个致害行为可能是另一个致害行为加重或者减轻处罚的情节。房山公安分局应该对整个案件事实进行调查，并结合证据加以认定，对于缺乏证据支持不能查明的情况也应当在处罚决定中加以评述，阐明不能认定的理由，从而形成完整的事实基础。
当然，在事实认定的过程中，公安机关也可以结合证据加入符合一般生活逻辑的常识性判断，因为不是所有的情节都有正面的证据来予以支持。如果不利一方要推翻公安机关的这一常识性判断，必须举出反证，否则将承担不利后果。
此外，公安部《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》第一条规定，为了免受正在进行的违反治安管理行为的侵害而采取的制止违法侵害行为，不属于违反治安管理行为。但对事先挑拨、故意挑逗他人对自己进行侵害，然后以制止违法侵害为名对他人加以侵害的行为，以及互相斗殴的行为，应当予以治安管理处罚。由此可见，在互殴的治安案件中，公安机关不能单纯的根据一个致害行为来对一方当事人进行处罚，而忽视致害行为之间的联系，否则就会陷入事实认定不清的误区。
在涉及多人违法的行政处罚案件中，行政机关要对整个案件事实进行综合认定，在此基础上查明每个行为的前因后果（其中包括分析一个行为能否成为加重或减轻处罚另一个行为的情节），明确每一个当事人在违法事件中所起到的作用，从而根据各个当事人的违法情节分别加以处理。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十八条规定，一个案件有多个违法行为人的，分别决定，可以制作一式多份决定书，写明给予每个人的处理决定，分别送达每一个违法行为人。因此房山公安分局应对刘某是否殴打贺某，周某和贺某是否殴打刘某的事实进行调查核实，并在查明事实及综合考虑相关情节的基础上作出处罚幅度适当的相应处罚决定。
（北京市第一中级人民法院　赵峰）