(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广州市天河区人民法院(2007)天法行初字第75号判决书。
二审判决书:广东省广州市中级人民法院(2008)穗中法行终字第218号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):陈某,男,住广州市天河区。
委托代理人:陈某1,住江西省寻乌县。
被告(被上诉人):广州市工商行政管理局天河分局。
法定代表人:周某,该局局长。
委托代理人:郑某,该局干部。
委托代理人:王某,该局干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广东省广州市天河区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:林文谦;审判员:何灿文;人民陪审员:杨思华。
二审法院:广东省广州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:詹琼芳;审判员:郭小玲;代理审判员:窦家应。
6.审结时间
一审审结时间:2007年12月13日。
二审审结时间:2008年8月1日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
被告广州市工商行政管理局天河分局对原告进行扣押财产行政强制措施。
(2)原告诉称
被告没有证据证明我有经营互联网接入服务,根据被告提供的广东省电信有限公司上网收费专用发票,用于互联网接入的电话安装地址和我经营的广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部的地址相距甚远,我根本不可能用此方式进行互联网接入。我的经营场所只是对局域网络共享用户提供每月的定期维护服务,我仅对用户共享电脑的办公应用系统、学习软件、本地影视欣赏等提供资源服务,并没有进行互联网接入,也不存在互联网经营。被告以我涉嫌无照经营互联网上网服务为由,扣押了我经营场所中的所有合法私人财产,被告扣押我的财产后,迟迟不作调查处理,非法扣押期限长达3个月之久,至今尚未归还。被告对我经营场所财物长时间非法扣押,导致我的日常经营完全瘫痪,根本不能进行正常的日常经营。被告作为行政管理部门,没有依法管理,而是滥用权力,造成我直接经济损失达21 300元之多。被告的行为已严重违反法律法规,严重损害了我的利益,现起诉请求法院判令被告依法解除穗工商天河东棠法字(2007)第149号《扣押财物决定书》对我财物采取的行政强制措施,如数返还所扣财物,赔偿非法扣押财物给我造成的经济损失人民币21 300元,并由被告承担本案诉讼费用。
(3)被告辩称
我局针对原告的违法事实所作出的强制措施认定事实清楚,适用法律准确,程序合法。2007年4月16日,我局东棠工商所执法人员接棠下派出所的线索,称天河区上社胡岗新村七巷10号的广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部超越经营范围设立互联网上网服务营业场所,我局执法人员黄某、杨某二人身穿制服赶往现场调查。我局执法人员取得现场检查笔录、对现场上网人员黄某1的询问笔录、棠下街派出所出具的证明材料、现场发现的网费收款单据、现场照片以及天河上社胡岗新村七巷10号的广东省电信有限公司上网收费专用发票等证据证实,该场所正在经营互联网上网服务。在检查过程中,该经营场所的工作人员张某提供的营业执照的经营范围为“计算机软硬件技术开发服务。电脑办公用品维修服务。零售电脑办公用品”,没有设立互联网服务营业场所、提供互联网上网服务的经营范围。根据以上事实,我局执法人员初步认定该场所正在超越经营范围设立互联网上网服务营业场所、提供互联网上网服务。依据《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十七条的规定,我局对该场所从事违法经营活动的专用工具、设备予以扣押。依据我国相关的法律法规,工商行政管理部门对擅自设立互联网上网服务的营业场所进行查处,广州市天河区上社胡岗新村七巷10号地处我分局管辖范围内,因此我局对此案有管辖权。我局在处理广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部无照经营互联网上网服务的过程中作出的行政强制措施认定事实清楚,适用法律法规正确,行政执法程序合法,原告提出的诉讼理由不能作为撤销我局行政强制措施以及赔偿经济损失的依据,因此请求人民法院依法维持我局作出的行政强制措施。
2.一审事实和证据
广东省广州市天河区人民法院经公开审理查明:广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部是在被告处登记的个体工商户,经营者是原告。2007年4月16日,被告的派出机构东棠工商所执法人员接棠下派出所的线索,称天河区上社胡岗新村七巷10号的广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部超越经营范围设立互联网上网服务营业场所。被告的执法人员黄某、杨某二人身穿制服赶往现场调查。被告的执法人员进行了现场检查取证,制作了现场检查笔录,对现场上网人员黄某1进行调查并制作了询问笔录。根据现场检查的情况,被告执法人员初步认定该场所正在超越经营范围设立互联网上网服务营业场所、提供互联网上网服务。被告执法人员现场查获该场所涉嫌从事违法经营活动的电脑主机21台、电脑显示器21台、电脑键盘21个、电脑鼠标21个、电脑耳机20个、电脑摄像头12个、电脑调制解调器2个、电脑路由器4个、电脑分线器1个、打印机1台、小音箱3个、电源稳压器1个,在报经局级领导批准后予以扣留。被告作出穗工商天河东棠法字(2007)第149号《扣押财物决定书》及《财物清单》,由于当时初步审查,未明确广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部的真实经营者为原告,当时在场负责的人员是原告的雇员张某,被告遂在作出的穗工商天分东棠法字(2007)第149号《扣押财物通知书》上将当事人列为原告的雇员张某。张某当时拒绝签收,被告留置送达。被告后经调查,发现广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部的经营者为原告,遂又于2007年9月7日作出穗工商天分东棠法字(2007)第322号《扣押财物通知书》和《关于更改穗工商天分东棠法字(2007)第149号〈扣押财物决定书〉当事人的情况说明》,将穗工商天分东棠法字(2007)第149号《扣押财物决定书》作废,将扣押财物的当事人由张某更改为广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部,重新送达原告。原告对被告2007年4月16日作出的扣留财物的具体行政行为不服,于2007年7月16日向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)个体工商户经营执照;
(2)穗工商天分东棠法字(2007)第149号《扣押财物通知书》;
(3)扣押财物清单;
(4)组织机构代码;
(5)负责人身份证明;
(6)原告经营单据;
(7)房租收据;
(8)员工工资发放情况表;
(9)立(销)案审批表;
(10)行政处罚案件有关事项审批表;
(11)现场检查笔录;
(12)询问(调查)笔录;
(13)扣押财物决定书;
(14)财物清单;
(15)证据复制(提取)单(七张);
(16)证据复制(提取)单(收款收据、六张);
(17)棠下派出所出具的执法情况说明。
3.一审判案理由
广东省广州市天河区人民法院经审理认为:《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条规定:“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批,并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理;公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理;工商行政管理部门负责对互联网上网服务营业场所经营单位登记注册和营业执照的管理,并依法查处无照经营活动;电信管理等其他有关部门在各自职责范围内,依照本条例和有关法律、行政法规的规定,对互联网上网服务营业场所经营单位分别实施有关监督管理。”因此,对无照经营互联网上网服务行为进行监督查处是被告应当履行的法定职责。《互联网上网服务营业场所管理条例》第二十七条规定:“违反本条例的规定,擅自设立互联网上网服务营业场所,或者擅自从事互联网上网服务经营活动的,由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔,查封其从事违法经营活动的场所,扣押从事违法经营活动的专用工具、设备;……”被告广州市工商行政管理局天河分局的派出机构东棠工商所执法人员于2007年4月16日接到棠下街派出所的线索后到天河区上社胡岗新村七巷10号原告的经营场所广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部检查时,发现广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部涉嫌超越经营范围提供互联网上网服务。被告根据对现场上网人员黄某1的询问笔录、棠下街派出所出具的证明材料、现场发现的网费收款单据、现场照片以及天河上社胡岗新村七巷10号的广东省电信有限公司上网收费专用发票等证据,认定原告经营场所广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部当时正在经营互联网上网服务。该经营场所的工作人员张某提供的广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部营业执照的经营范围为“计算机软硬件技术开发服务。电脑办公用品维修服务。零售电脑办公用品”,没有设立互联网上网服务营业场所、提供互联网上网服务的经营范围,因此被告初步认定原告经营的广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部涉嫌超越经营范围,无照经营互联网上网服务,并依照上述规定对原告作出扣押其经营场所内的电脑设备的行政强制措施,符合相关法律规定,并无不当,本院予以支持。被告在执法过程中将原告的雇员张某作为当事人作出穗工商天分东棠法字(2007)第149号《扣押财物通知书》,被告后经调查得知本案原告才是广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部的经营者,已将穗工商天分东棠法字(2007)第149号《扣押财物通知书》作废,重新作出穗工商天分东棠法字(2007)第322号《扣押财物通知书》。被告的上述具体行政行为虽存在瑕疵,但不足以影响被告2007年4月16日作出的扣留财物的具体行政行为的效力,因此原告要求撤销被告作出的穗工商天分东棠法字(2007)第149号《扣押财物通知书》以及要求被告赔偿其经济损失的诉讼请求于法无据,本院不予支持。
4.一审定案结论
广东省广州市天河区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项,作出如下判决:
驳回原告陈某的诉讼请求。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人(原审原告)诉称
一审回避审查被上诉人非法超期扣押不当,被上诉人违法行政,搞错扣押主体没有任何客观理由支持。请求撤销原审判决、判决被上诉人重新作出具体行政行为并承担一、二审诉讼费。
(四)二审事实和证据
广东省广州市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据,并另查明:2007年10月15日,被上诉人向广州市天河区东棠智霖电脑技术服务部作出穗工商天分处字(2007)第241号行政处罚决定,主要内容为:(1)责令停止违法经营行为;(2)没收被上诉人以穗工商天分东棠法(2007)第322号扣押(查封)财物决定扣押的电脑主机21台等前述财物。上诉人对该处罚决定不服,于2007年10月29日向原审法院提起行政诉讼,请求撤销被上诉人该处罚决定,返还所扣财物及赔偿经济损失。原审法院以广州市天河区人民法院(2007)天法行初字第118号行政判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人上诉至本院,本院于2008年6月3日以(2008)穗中法行终字第241号判决维持前述一审判决。
(五)二审判案理由
广东省广州市中级人民法院经审理认为:一审虽然认定上诉人涉嫌无照经营互联网上网服务以及被上诉人作出涉案《扣押财物决定》有较充分的事实根据,但没有查清被上诉人存在超期扣押的违法事实,且在被上诉人没有查清行政相对人主体即作出涉案《扣押财物决定》的情况下,驳回上诉人的诉讼请求,属认定事实不清,依法应予以撤销。上诉人关于被上诉人存在超期扣押及未查清扣押主体问题的上诉理由成立,本院予以采纳;但对其返还涉案财物及赔偿的诉讼请求依法不予支持。
(六)二审定案结论
广东省广州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项、第五十七条第二款第(二)项,作出如下判决:
1.撤销广州市天河区人民法院(2007)天法行初字第75号行政判决;
2.确认被上诉人作出的穗工商天分东棠法字(2007)第149号《扣押财物决定》违法;
3.驳回上诉人的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人负担。
(七)解说
一审没有查清被上诉人存在超期扣押的违法事实,且在被上诉人没有查清行政相对人主体即作出涉案《扣押财物决定》的情况下,驳回了上诉人的诉讼请求,属认定有误。二审针对被上诉人是否超期扣押的法律适用进行了阐述,同时对于两个扣押的行政行为进行了辩证分析,从而有理有据地支持了双方当事人的合法权益。具体分析如下:
(1)关于扣押期限的法律适用冲突问题。本案工商部门在实体方面适用的是《互联网上网服务营业场所管理条例》,该条例没有就被上诉人作出强制扣押行为的期限作出规定,故工商部门在庭审过程中主张,其作出的扣押行为应不受期限的限制,但《无照经营查处取缔办法》对工商行政管理部门实施查封、扣押的期限作了明确而具体的规定。上述《互联网上网服务营业场所管理条例》、《无照经营查处取缔办法》都为国务院制定的行政法规,前者规范互联网上网服务营业场所的经营行为,后者针对无照经营地查处取缔进行规范,而对于没有取得互联网上网营业执照的经营行为,前者为特别法,后者为一般法,在特别法未作规定的情况下,应适用一般法的规定,即工商部门作出强扣行为的期限应依照《无照经营查处取缔办法》的相关规定。
本案工商部门采取扣押财产行政强制措施,被上诉人扣押上诉人经营场所相关财物有无超过法定期限问题,虽然《互联网上网服务营业场所管理条例》未就被上诉人作出扣押行为的期限作出规定,但《无照经营查处取缔办法》第十一条规定:工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日;案情复杂的,经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准,可以延长15日。《互联网上网服务营业场所管理条例》为特别法,《无照经营查处取缔办法》为普通法,根据在特别法未作规定的情况下,应适用普通法的原则,被上诉人扣押涉案财物的期限应依照《无照经营查处取缔办法》第十一条的规定,不得超过15日,经报批最长不得超过30日。本案中被上诉人于2007年4月16日对上诉人经营场所内的相关设备予以扣押,在没有办理相关延长手续的情况下,至上诉人于2007年7月16日提起本案诉讼,已超期扣押两个半月。被上诉人在这两个半月的扣押行为属于违法行为。此外,被上诉人在事发当天作出涉案《扣押财物决定》时将当事人列为上诉人的雇员张某,属认定事实不清,本应依法予以撤销,鉴于被上诉人在一审诉讼期间自行注销了涉案《扣押财物决定》,依法应确认被上诉人作出涉案扣押行为违法。一审在审理过程中没有注意到被上诉人存在超期扣押的问题,作出驳回上诉人诉讼请求的处理是不当的。
(2)被上诉人在发现扣押主体有误后,先后作出的149号及322号《扣押财物通知》能否视为同一行为以及被诉具体行政行为是否区分合法与违法部分的问题。从内容看,除当事人及落款时间不同外,新的322号《扣押财物决定》与149号《扣押财物决定》在内容上是完全一致的,但被上诉人对其冠以不同的编号,在此情况下,两份决定是代表了两个不同的行政行为,还是应从实质上分析视为同一个扣押行为?有观点认为,149号《扣押财物通知》与322号《扣押财物通知》均是就同一事实作出,实质上是一个扣押行为,在一审没有要求当事人明确起诉哪一份《扣押财物通知》的情况下,可以将两份扣押通知这一载体淡化,着重审查扣押行为实质上的合法性;基于上诉人客观上存在超经营范围设立互联网上网服务以及被上诉人存在超期扣押的事实,被诉的扣押行为应分为两部分,即被上诉人在法定期限内的扣押行为合法,超出法定期限的扣押行为违法。笔者认为:被上诉人先后作出149号与322号《扣押财物通知》应视为两个行为,既然上诉人在被上诉人已自行撤销149号并作出322号《扣押财物通知》的情况下依然坚持诉149号《扣押财物通知》行为,本案应围绕被上诉人作出149号《扣押财物通知》行为合法与否进行审查。现被上诉人存在超期扣押的情形,应认定其作出149号《扣押财物通知》行为违法,且因违法行为具整体性,不应存在部分违法部分合法的情形,故应在判决中只作确认149号《扣押财物通知》违法的表述。
(3)在被诉扣押行为被认定为违法后,是否产生返还被扣财物的法律后果问题。被上诉人扣押上诉人财物超过法定期限,依法本应返还财物,但由于149号《扣押财物通知》已被322号《扣押财物通知》所替代,故在322号《扣押财物通知》未被确认违法的情况下,确认149号《扣押财物通知》违法的同时,可不必返还扣押财物,同时在另案中,被上诉人作出的没收涉案财物的处罚决定已经被生效判决所维持,在本案中判决返还被扣财物没有实质意义,故不必对被扣押财物作出返还处理。
(广东省广州市中级人民法院 肖晓丽)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第100 - 106 页