（一）首部

1.判决书字号：北京市房山区人民法院（2008）房行初字第39号判决书。

2.案由：不服土地行政答复。

3.诉讼双方
原告：王某等19人，农民，住北京市房山区。
原告（兼诉讼代表人）：陈某，男，1958年生，汉族，农民，住北京市房山区。
原告（兼诉讼代表人）：张某，男，1957年生，汉族，农民，住北京市房山区。
21名原告之委托代理人：武某，女，1947年生，汉族，农民，住北京市房山区。
21名原告之委托代理人：车某，男，1970年生，汉族，无业，住北京市海淀区。
被告：北京市国土资源局（以下简称市国土局），住所地：北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人：魏某，男，局长。
委托代理人：王文山，男，北京市东方律师事务所律师。
委托代理人：王某，女，北京市国土资源局房山分局干部。

4.审级一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市房山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：禹明逸；代理审判员：徐彪；人民陪审员：王京华。

6.审结时间：2008年5月29日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2007年6月7日，被告北京市国土资源局房山分局（以下简称房山国土分局）作出《关于对黄辛庄村王某等21户村民申请支付土地补偿费问题的答复》（以下简称《答复》），主要内容如下：根据有关法律、法规的规定，黄辛庄村被征地后的土地补偿款应属于黄辛庄村集体所有，应由黄辛庄村委会或集体经济组织依法管理使用，王某等21户申请人要求责令征地单位向其支付土地补偿费于法无据，对其要求不予支持。如对此答复不服，可自收到答复书之日起30日内向上一级行政机关申请复查。

2.原告诉称
1999～2001年，21名原告分别与北京市集达房地产开发有限公司、北京市房山区教育委员会签订房屋拆迁补偿协议，约定了房屋拆迁补偿款项、拆迁期限，但未对土地补偿作出约定。协议签订后，原告分别领取了房屋拆迁补偿款，其房屋随之被拆迁。2006年4月21日，21名原告书面申请被告市国土局履行法定职责，责令用地单位全额支付征地补偿款。被告收到申请后，在法定期限内未履行法定职责，房山区人民法院于2006年12月18日作出（2006）房行初字第66号行政判决书，判令被告于判决生效后10日内对原告申请用地单位应支付土地补偿费的问题作出行政处理决定。2007年6月7日，被告向21名原告作出《答复》，该《答复》认为原告要求支付土地补偿费于法无据，不予支持，但未告知原告申请行政复议的权利、期限及复议机关。2007年8月11日，原告向被告提出行政复议申请，被告未作出行政复议决定。2007年11月5日，原告向北京市东城区人民法院提起行政诉讼，要求判令被告受理原告的行政复议申请并作出行政复议决定。2007年12月3日，北京市东城区人民法院作出（2007）东行初字第181号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉，同时指出《答复》中存在的各种违法问题。双方当事人均未在法定期限内提起上诉，现该裁定已发生法律效力。原告认为，被告作出行政答复应符合法律规定，并告知行政相对人申请行政复议的权利、期限和行政复议机关，以保障申请人及时行使己方的权利，而被告作出的行政答复违反法律规定，致使申请人提出行政复议机关错误，导致不能正确行使复议权利，特此提起行政诉讼，请求依法确认被告于2007年6月7日作出的《答复》违法，并责令被告重新作出具体行政行为，诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称
21名原告已与征地单位签订了房屋拆迁补偿协议书，并领取了地上物及房屋拆迁补偿费，现征地拆迁工作已经完成。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《北京市农村集体土地征用占用收入管理使用办法》的有关规定，黄辛庄村被征地后土地补偿款依法应属于黄辛庄村集体所有，应由黄辛庄村委会或集体经济组织依法管理使用，我局作出的《答复》合法，王某等21人作为村民无权要求征地单位支付土地补偿费，不具有原告主体资格，其诉讼请求缺少事实和法律依据，请求法院驳回王某等21名原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市房山区人民法院经公开审理查明：王某等21人系北京市房山区良乡镇黄辛庄村的村民。1999～2001年，北京市集达房地产开发有限公司、北京市房山区教育委员会分别征用了黄辛庄村的土地进行开发建设，王某等21人也与二开发单位签订房屋拆迁补偿协议。2006年4月21日，王某等21人向房山国土分局邮寄申请，要求责令北京集达房地产开发有限公司、北京市房山区教育委员会向其支付土地补偿费。房山国土分局未在法定期限内作出处理决定。
2006年7月21日，王某等21人以市国土局为被告向北京市房山区人民法院提起不作为之诉，诉请判令被告履行法定职责。同年12月18日，北京市房山区人民法院作出（2006）房行初字第66号行政判决，判令市国土局于判决生效后60日内，对王某等21人申请用地单位应支付土地补偿费的问题作出行政处理决定。双方当事人均未在法定期限内提起上诉，该判决已经发生法律效力。
2007年6月7日，房山国土分局作出《答复》，认为黄辛庄村被征地后土地补偿款理应属于黄辛庄村集体所有，应由黄辛庄村委会或集体经济组织依法管理使用，申请人要求责令征地单位向其支付土地补偿费于法无据，对其要求不予支持。并告知如不服，可自收到答复书之日起30日内向上一级行政机关申请复查。
2007年8月11日，王某等21人以其依法享有土地补偿的权利为由向市国土局申请复议，请求撤销《答复》，责令房山国土分局重新作出具体行政行为。市国土局以王某等21人申请信访复查已逾法定期限，且应以市国土局为被申请人向北京市人民政府提出复议申请为由，未作出复议决定。2007年11月5日，王某等21人向北京市东城区人民法院提起行政诉讼，要求判令市国土局履行行政复议职责。2007年12月3日，北京市东城区人民法院作出（2007）东行初字第181号行政裁定书，以王某等21人所选择的行政复议机关有误为由，裁定驳回其起诉。原告认为，被告作出行政答复应符合法律规定，并告知行政相对人申请行政复议的权利、期限和行政复议机关，以保障申请人及时行使己方的权利，而被告作出的行政答复违反法律规定，致使申请人提出行政复议机关错误，导致不能正确行使复议权利，特此提起行政诉讼，请求依法确认被告于2007年6月7日作出的《答复》违法，并责令被告重新作出具体行政行为。
上述事实有下列证据证明：
1.国内挂号信函收据。
2.（2006）房行初字第66号行政判决书。
3.（2007）东行初字第18l号行政裁定书。

（四）判案理由
北京市房山区人民法院经审理认为：行政机关必须按照人民法院发生法律效力的判决的要求，全面、完整地履行义务。根据（2006）房行初字第66号行政判决，市国土局应当在该判决生效后60日内依法作出行政处理决定。本案中，房山国土分局于2007年6月7日以信访形式作出《答复》，在性质上属于履行生效判决的行为，但履行主体、履行期限、履行形式均不符合生效判决的要求；《答复》以申请人要求责令征地单位向其支付土地补偿费于法无据为由，未支持申请人的请求和主张，已对王某等21人的权利义务产生了实际影响，属于可诉的具体行政行为。在此情况下，房山国土分局应当向申请人告知提起诉讼的权利和期限以及申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。但其未履行以上告知义务，却代之以告知申请复查的权利和期限，违背了依法行政的基本要求。另因《答复》是履行生效判决的行为，本应由市国土局依法向王某等21人作出，房山国土分局以自己的名义作出该行为，其法律后果应当由市国土局承担，王某等21人不服《答复》，可以市国土局作为被告提起行政诉讼，故市国土局关于王某等21人不具有原告主体资格的主张缺少法律依据，法院不予支持。

（五）定案结论
北京市房山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目，作出如下判决：
1.撤销北京市国土资源局房山分局于2006年6月7日作出的《关于对黄辛庄村王某等21户村民申请支付土地补偿费问题的答复》。
2.责令被告北京市国土资源局在本判决生效后60日内重新作出行政处理决定。

（六）解说
1.《答复》的可诉性认定
根据《信访条例》第三十四条之规定，“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复”。本案中，被诉的《答复》从形式上是以信访的形式作出的，那么行政相对人是否只能通过行政复查的程序来维护自己的权益呢?合议庭认为，信访是人民行使民主权利，依法参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的一种途径，其涉及的主要内容是公民、法人或者其他组织向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，并依法由有关行政机关予以处理的过程，因此，既然信访答复不同于行政机关作出的触及行政相对人切身权益的具体行政行为，则原则上行政机关以信访的形式作出的答复是不属于行政诉讼法受案范围的。但是，通过对行政相对人受行政行为侵害的权益的性质进行分析，我们可以发现，本案争议的焦点在于土地补偿费的给付对象问题，而无论该土地补偿费应该给付村集体组织还是村民个人，其性质上都应属于行政相对人的财产权范畴，且《答复》中明确认定，土地补偿费应归村集体而非村民个人所有，则该《答复》实质上已触及了村民个人的切身利益，根据我国行政诉讼法的受案范围的总体划定可知，凡是具体行政行为侵害行政相对人人身权和财产权的，相对人都可以提起行政诉讼，故该《答复》的可诉性应毋庸置疑。
2.《答复》的形式合法性认定
本案中，针对原告王某等21人要求被告责令北京集达房地产开发有限公司、北京市房山区教育委员会向其支付土地补偿费的申请，法院作出行政判决，判令市国土局于判决生效后60日内，对王某等21人申请的问题作出行政处理决定。由此可知，本案被告向原告作出的《答复》应属依申请的行政处理行为。所谓行政处理行为，是行政主体为实现相应法律、法规、规章确定的行政管理目标和任务，应行政相对人申请或依职权依法处理涉及特定行政相对人某种权利义务事项的具体行政行为。依申请的行政处理行为，具有被动性、消极性，它以行政相对人的申请为前提，具有明显的受益性，因此，行政相对人才会积极主动地提出申请。另外，行政机关依据行政相对人邮寄的申请作出的反应行为，也不应一律以信访的形式作出，而应具体问题具体分析。针对本案原告的申请，被告市国土局的答复形式就不应是单纯的信访答复，其应作出行政处理行为，同时该行为应该具备以下几个要件：一是以申请为前提作出处理，且申请的形式必须是以书面形式提出的；二是行政机关经受理、审核后，针对行政相对人申请的内容作出处理决定，对不予批准的，应该说明依据、理由；三是保障行政相对人的救济途径，即告知行政相对人在面对不予批准的情况时，拥有哪些权利、可采取哪些方法来保障自己的权益。因此，本案被诉的《答复》以告知申请复查的权利和期限的信访形式代替了应当向申请人告知提起诉讼的权利和期限以及申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，违背了依法行政的基本要求，理应得不到法院支持。
（北京市房山区人民法院　吕婷）