（一）首部

1.判决书字号：江苏省东台市人民法院（2009）东行初字第0008号判决书。

2.案由：公安行政处罚。

3.诉讼双方
原告：余某。
委托代理人：孙建军，江苏天全律师事务所律师。
被告：江苏省东台市公安局。
法定代表人：孙某，局长。
委托代理人：梅某，东台市公安局副局长。
委托代理人：曹某。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省东台市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘德生；审判员：苏学广、徐冬红。

6.审结时间：2009年5月12日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告江苏省东台市公安局于2008年10月14日作出东公（法）决字（2008）第0XX8号《行政处罚决定书》，其主要内容为：2008年8月间，王某、郁某等人经他人介绍在东台市香水湾休闲中心（以下简称休闲中心）从事卖淫活动，休闲中心对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动，放任不管、不采取措施制止，被公安机关查获。根据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条的规定，决定给予休闲中心罚款5万元，并责令停业整顿15日的处罚。

2.原告诉称
2008年8月间，被告以原告容留卖淫为由，对原告立案侦查后移送检察机关起诉，后东台市人民法院追究原告的刑事责任，判处罚金5万元。2008年10月14日，被告对休闲中心又罚款5万元。休闲中心系个体工商户，原告已经由被告移送审查起诉，被法院追究了刑事责任，被告就不应当对原告进行行政处罚，被告行政处罚的决定是错误的。原告请求法院判决撤销被告作出的东公（法）决字（2008）第0XX8号《行政处罚决定书》。

3.被告辩称
（1）余某的原告主体资格不适格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条第二款之规定，余某不能作为原告，休闲中心应为原告，余某只能作为诉讼代表人。（2）追究原告的刑事责任与处罚休闲中心不矛盾。休闲中心系个体工商户，按照劳动部（劳部发［1995］3X9号）《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》的通知精神，雇工在7人以上的可以视为单位。另外，按照公安部法制司对个体旅店业等是否属“单位”的请示的答复，被告对休闲中心依法进行行政处罚是有法有据的，与对自然人余某犯罪追究刑事责任之间不矛盾。被告请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
江苏省东台市人民法院经公开审理查明：原告余某系个体工商户休闲中心业主。2008年8月23日，原告因涉嫌容留卖淫被公安机关取保候审。2008年10月14日，被告以休闲中心对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动放任不管、不采取措施制止为由，依据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条的规定，对其作出了东公（法）决字（2008）第0328号行政处罚，决定给予休闲中心罚款5万元，并责令停业整顿15日的处罚。2008年10月22日，被告将原告余某涉嫌容留卖淫案移送检察院。同年12月18日，法院对余某作出判处有期徒刑3年、缓刑5年，并处罚金5万元的判决。2009年1月16日，原告不服被告东台市公安局的行政处罚决定，向本院提起了行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.受案登记表1份，证明被告依法受理该公安行政处罚案；
2.东台市公安局行政处罚决定书1份，证明被告对原告作出行政处罚决定并已依法送达；
3.责令停业整顿通知书1份，证明被告责令休闲中心停业整顿15日；
4.东台市公安局行政处罚告知笔录1份，证明被告履行了听证告知程序；
5.余某的讯问笔录1份，郁某、王某、齐某的询问笔录各1份，证明休闲中心对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动放任不管、不采取措施制止的事实；
6.行政处罚罚款缴款通知书和江苏省代收罚没款收据1份，证明休闲中心罚款已履行完毕的事实；
7.个体工商户营业执照1份，证明休闲中心系个体工商户；
8.现场图1份，证明休闲中心的结构；
9.户籍证明4份，证明余某、郁某、王某、齐某的身份；
10.起诉意见书及案件送达函1份，证明被告将余某涉嫌容留卖淫案移送东台市人民检察院审查起诉的时间为2008年10月22日。

（四）判案理由
江苏省东台市人民法院经审理认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案被处罚某休闲中心的业主余某，与被诉公安行政处罚决定具有法律上的利害关系，可以以自己的名义提起行政诉讼，其原告的诉讼主体资格合格；依据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条，参照公安部法制司对个体旅店业等是否属“单位”的请示的答复（公法［1992］12号），“休闲中心”可以视为“单位”，被告对休闲中心的行政处罚视为对单位的处罚。被告是在将原告涉嫌容留卖淫案移送检察机关前对休闲中心作出行政处罚的，原告个人承担刑事责任与休闲中心承担行政责任，是两个不同的被罚某，分别由法院和公安机关适用不同的法律规范作出。再有，在个体工商户业主已涉嫌犯罪的情况下，将个体工商户作为被处罚的对象，法律没有禁止性规定。因此，对原告的诉讼请求，应不予支持。

（五）定案结论
江苏省东台市人民法院依照《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，作出如下判决：
维持被告东台市公安局2008年10月14日对东台市香水湾休闲中心作出的东公（法）决字（2008）第0XX8号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由原告余某负担。

（六）解说
本案在审理过程中，对原告余某是否具有诉讼主体资格，特别是在余某已涉嫌容留卖淫犯罪的情况下，公安机关能否对休闲中心实施罚款的行政处罚存在较大的分歧意见。
1.关于原告余某是否具有诉讼主体资格的问题
（1）赋予余某原告主体资格具有行政法的理论依据。
从行政法理论上说，在撤销诉讼中，原告的资格通常应当从四个方面进行认定：一是可诉性公权力行为的存在；二是原告属于公权力行为针对的行政相对人；三是权利属于自己的受保护的权利；四是权利可能受到损害。
对照上述原告资格认定的四个方面，本案余某具有原告主体资格：
1）作为行使公权力的被告作出了具有公权力行为性质的给予休闲中心罚款5万元并责令停业整顿的行政处罚决定，该行政处罚决定是一种对外发生法律效果的法律上的处分行为，而且，该行政处罚决定在程序上已经为起诉人余某所得知。
2）余某属于被诉行政处罚决定针对的行政相对人。虽然行政处罚决定的被处罚人是休闲中心，也即决定书直接指向的对象是休闲中心，但余某受该处罚决定的约束，因此余某是处罚程序中的当事人。
3）作为休闲中心业主的余某，要求法院判决撤销被告作出的行政处罚，主张的是业主余某自己的权利，而且这种权利是一种“可能”受保护的权利。
4）余某请求撤销被诉处罚决定，要求司法保护的权利，不属于那种显而易见根本不可能受到侵害的权利，其权利存在受到损害的可能性。
（2）赋予余某原告主体资格也与最高人民法院相关司法解释的规定相符。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这里的“与具体行政行为有法律上的利害关系”，既包括形式（或程序）上的利害关系，也包括内容（或实质）上的利害关系。本案被告所作的行政处罚决定在程序上已经为起诉人余某所得知，余某与该行政处罚决定有程序上的利害关系。不仅如此，虽然从表面上看承担行政责任的主体是休闲中心，但最终交纳行政罚款的是原告余某，显然，被告所作的行政处罚决定直接涉及和影响了原告的权益。因此，余某与该行政处罚决定有实质上的利害关系，其具有原告的诉讼主体资格。
2.关于被告对休闲中心作出5万元罚款的行政处罚的合法性问题
此案在审理过程中，就被告能否对休闲中心作出5万元罚款的行政处罚，存在两种分歧意见：
一种意见认为，被告对休闲中心作出5万元罚款的行政处罚不具有合法性。其主要理由是：
（1）原告余某于2008年8月间已因涉嫌容留卖淫犯罪被公安机关采取取保候审的强制措施，原告作为个体工商户的业主，可能受到刑事责任的追究，在原告可能承担较重法律责任的情况下，被告不能再以个体工商户休闲中心为“单位”对其作出罚款的行政处罚，否则就违背了一事不再罚原则。
（2）即便原告的行为违反了行政法律法规的规定，依法应当承担罚款等行政责任，也应当待刑事案件处理结束后，视刑事案件的裁判情况而定：如果原告的违法行为显著轻微，不构成犯罪，公安机关可以对原告作出行政处罚。本案被告在法院对刑事案件未决前，就对原告作出了罚款5万元并责令停业整顿15日的行政处罚，属处罚动机不纯、目的不当。
（3）原告因其容留卖淫行为，承担了双重经济责任。一是刑事责任：被判处有期徒刑3年、缓刑5年并处罚金5万元；二是行政责任：被处罚款5万元并停业整顿15日。从表面上看，承担刑事责任的主体是自然人原告余某，承担行政责任的主体是休闲中心，但最终交纳行政罚款和刑事罚金的是同一人即本案原告，原告的权利受到了侵害。虽然目前对撤销该类行政处罚没有相关的实体法规定，但可以依据合法、合理的行政法原则，撤销被告对休闲中心作出的罚款5万元的行政处罚。
另一种意见认为，被告对休闲中心作出5万元罚款的行政处罚合法有据，法院应当判决维持。其理由是：休闲中心系雇工在7人以上的个体工商户，按照相关规定休闲中心可以视为单位，被告对休闲中心字号的处罚，属于对单位的处罚；被告是在原告涉嫌容留卖淫犯罪移送检察院之前对原告单位进行的处罚，原告个人承担刑事责任与原告所在的休闲中心承担行政责任，是两个不同的责任主体，分别由人民法院和公安机关适用不同的法律规范作出；对于在个体工商户已涉嫌犯罪的情况下，将其作为被处罚的主体，法律没有禁止性规定。
判决采纳了后一种意见，主要因为：
（1）“休闲中心”可以视为单位，依法应承担容留卖淫的行政责任。
《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第七条规定：旅馆业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位，对发生在本单位的卖淫、嫖娼活动，放任不管、不采取措施制止的，由公安机关处1万元以上10万元以下罚款，并可以责令其限期整顿。广东省公安厅法制处就个体旅馆业等是否属于“单位”，曾专门请示过公安部法制司。1992年1月21日，公安部法制司对广东省公安厅法制处的请示是这样答复的（公法［1992］12号）：前条所称的旅店业、饮食服务业、文化娱乐业、出租汽车业等单位系指所有经营这些行业的单位，包括国家经营的、集体经营和个体经营的。只要这些单位发生上述决定第六条、第七条、第八条应予处罚的行为，都应当依照上述决定的有关规定处罚。《中华人民共和国劳动法》第二条规定：在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。劳动部（劳部发［1995］3X9号）关于印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》的通知中，对“个体经济组织”是这样定义的：“个体经济组织”是指一般雇工在7人以上的个体工商户。
前引公安部法制司给广东省公安厅法制处的答复，虽然不是部门规章，甚至连“其他规范性文件”也算不上，但我们认为，在没有其他相反规定的情况下，人民法院对其合法性不宜轻易作出否定性的判定。前引劳动法及劳动部印发的通知，虽然主要是作为劳动部门判定用人单位的依据，但无论是行政机关在作出行政行为时，还是人民法院在审理相关行政案件时，可以作为判断某个机构或组织是否属“单位”的参考。由于休闲中心属于服务业，所以本案被告对休闲中心的处罚是对休闲中心这一单位的处罚。
（2）对“休闲中心”作出5万元罚款的行政处罚，不属于“一事再罚”。
因为被告是在原告涉嫌容留卖淫犯罪刑事案件移送检察机关之前对休闲中心作出罚款5万元等行政处罚的，而法院对余某判处5万元罚金是在被告作出行政处罚决定之后作出的，也就是说被告的行政处罚在前，法院的刑事判决在后；原告个人承担的刑事责任与原告单位休闲中心承担的行政责任，承担责任的主体、承担责任的形式不同，而且，刑事责任和行政责任分别由人民法院和公安机关适用不同的法律规范作出。因此，被告对“休闲中心”作出的罚款5万元的行政处罚，不违反一事不再罚的原则。
（3）撤销被诉行政处罚决定没有实体法律依据。
对已涉嫌犯罪的个体工商户业主，公安机关仍将个体工商户字号作为承担行政责任的主体这一点，现行法律、法规和其他规范性文件没有禁止性规定。为什么对类似本案这类情况，既要追究业主的刑事责任，又可以追究个体工商户的行政责任呢?我们理解，这表明国家对卖淫、嫖娼这类丑恶活动的制止和打击力度，是净化社会风气、纯洁娱乐服务等单位经营活动的需要。应当强调的是，人民法院如果对本案作出撤销被诉行政处罚的判决，没有也找不到可适用的实体法依据。而根据行政法的基本原理，行政机关无论作出何种行政行为，都应当有行政实体法律依据。就人民法院的行政判决来说，无论是作出何种判决形式，都应当和行政机关作出的行政行为一样，必须有实体性法律规范依据。基于此点，本案如果判决撤销被诉行政处罚决定还存在适用法律上的障碍。因为没有实体性规范依据的判决是不能令当事人及社会公众信服的。
综上，我们认为，本案被告对休闲中心作出5万元罚款的行政处罚决定不存在行政处罚显失公正的问题，也不违背“一事不再罚”的原则，一审法院依据行政诉讼法及有关实体法的规定判决维持被告作出的行政处罚决定是正确的。
（江苏省东台市人民法院　刘德生　徐冬红）