（一）首部

1.判决书字号：北京市怀柔区人民法院（2011）怀行初字第28号行政判决书。

2.案由：要求履行法定职责。

3.诉讼双方
原告：刘某，农民，住北京市怀柔区。
被告：北京市怀柔区九渡河镇人民政府。
法定代表人：任某，该镇镇长。
委托代理人：徐波，北京徐波律师事务所律师。
委托代理人：尤某，居民，住北京市怀柔区。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市怀柔区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：于站水；审判员：董爱军、郭建强。

6.审结时间：2011年7月28日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
原告就实际使用宅基地面积与2002年怀柔区人民政府为其颁发的怀政地字第21号《村民宅院地使用许可证》所载面积不一致一事，向被告提出申请予以解决，被告一直未予书面答复。

2.原告诉称
2001年10月29日被告为原告颁发的《村民宅院地使用许可证》上载明：占地性质：翻建；批准面积：东西长13米、南北长8米。原告按照上述许可证的规定建设了房屋。2002年6月9日被告将上述许可证收回，北京市怀柔区人民政府又为原告颁发了怀政地字第21号《村民宅院地使用许可证》，该许可证上载明：占地性质：集体；批准面积：东西长13.9米、南北长9米。但局里村村民喻某曾与村委会签订了土地租赁协议，租赁的部分土地在原告宅基地使用范围内，2006年3月租赁协议到期后，村委会又与喻某续签租赁协议，影响原告宅基地的正常使用。为此原告于2011年3月1日向被告提出书面申请，要求被告为原告解决此事，但被告一直未给予答复，故诉至法院，要求被告履行法定职责。

3.被告辩称
第一，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，因此，在争议宅基地的审批过程中，镇政府只履行初审职责，最终审批权属怀柔区人民政府，故答辩人在原告的宅基地审批过程中不存在不作为的情况，且被告主体不适格。第二，原告曾就宅基地面积问题多次上访，被告做了大量工作，并于2009年3月19日开会研究并形成书面报告，建议上级主管部门现场核实原告的建房面积，收回原批示，重新核发《村民宅基地使用许可证》。同时，被告还曾于2009年5月26日会同怀柔区社会矛盾调处中心、怀柔区国土资源局召开会议研究此事，形成书面报告并于同日上午将结果答复了原告。可见，被告在职权范围内已经履行了相关的义务和行政职责，并将结果回复给了原告，不存在不作为问题。第三，原告于2011年3月1日向被告提出的申请属于对已决事情的重复申请。因此，原告起诉被告属于被告主体错误，被告不存在错批原告宅基地之事，也已积极履行行政职责，原告的请求没有事实根据和法律依据，法院应当依法裁定驳回原告起诉。

（三）事实和证据
北京市怀柔区人民法院经公开审理查明：原告刘某与喻某系东西院邻居，喻某居东院，刘某居西院，两家之间间隔一条马路。喻某家东院系其父喻永财居住。喻某和喻永财房后有集体所有的空地一块，1998年喻某租赁该空地的东半部即喻永财房后的空地。
2001年经原告刘某申请，被告九渡河镇镇政府于同年10月29日为其颁发一份《村民宅院地使用许可证》，该许可证上载明：占地性质：翻建；批准面积：东西长13米、南北长8米。原告刘某所建房屋面积与上述批准使用的面积相符（该建房地块系喻某房后空地）。被告九渡河镇镇政府后来发现该许可证颁发错误故将其收回，2002年6月9日由北京市怀柔区人民政府就该地块为原告刘某重新颁发了怀政地字第21号《村民宅院地使用许可证》，该许可证上载明：占地性质：集体；批准面积：东西长13.9米、南北长9米。然而，该宅基地东侧部分土地由喻某以与北京市怀柔区九渡河镇局里村村民委员会（以下简称局里村委会）达成租赁的形式使用，致使原告刘某未能按照怀政地字第21号《村民宅院地使用许可证》所载面积实际全部使用。为此，原告刘某多次找村、镇要求予以解决，经调解，2004年7月20日原告刘某与局里村委会签订了协议，协议载明：第一，喻某临时建筑妨碍刘某的永久建筑，因此喻某必须拆除全部临时建筑。第二，喻某所租赁土地2006年3月5日到期后收回归集体，不再给喻某延续合同，2006年3月30日以前，补足刘某所批宅基地面积。第三，如村集体再给喻某延续合同，不能按时归还刘某宅院面积，属村集体违约，村集体负责赔偿违约金2万元。但局里村委会与喻某在原签订的合同到期的情况下又续签合同，后原告刘某起诉局里村委会要求给付违约金2万元。2007年3月20日北京市第二中级人民法院（2007）二中民终字第3060号民事判决书判决由局里村委会支付刘某2万元，现已执行完毕。但现争议地块仍由喻某使用，原告刘某以其不能按2002年颁发的怀政地字第21号《村民宅院地使用许可证》所载面积充分使用宅基地为由，要求被告九渡河镇镇政府予以解决，被告协同相关部门对争议双方进行调解，并将处理结果告知双方，但原告刘某对调解意见不满意，现其又持上述理由于2011年3月1日向被告九渡河镇镇政府提出书面申请，仍要求予以解决并给予书面答复，被告九渡河镇镇政府认为此问题原已多次解决，并已解决完毕，故未给予原告刘某书面答复。原告刘某认为被告九渡河镇镇政府针对其申请未给予答复的行为违法，故于2011年5月16日诉至本院，要求被告九渡河镇镇政府履行法定职责。
上述事实有下列证据证明：
1.原告提交的申请及证明各1份，以证明原告向被告提出解决宅基地使用权纠纷申请的事实；
2.原告提交的《村民宅院地使用许可证》2份，以证明被告于2001年为原告颁发1份翻建房的《村民宅院地使用许可证》，原告按照此证所载的面积建了房，2002年被告将该许可证收回，由北京市怀柔区人民政府为原告颁发了1份新建房的怀政地字第21号《村民宅院地使用许可证》，上述两份许可证所载面积不同；
3.原告提交的村委会证明2份，以证明在被告担保的情况下，原告所在的村委会同意原告按照2002年颁发的许可证的面积使用土地；
4.被告提交的2001年颁发给原告的《村民宅院地使用许可证》1份，以证明被告发现该许可证错误后将其收回，被告不存在不作为行为；
5.被告提交的关于解决刘某、喻某宅基地纠纷情况的报告、会议纪要、调查处理报告各1份，证明2份，以证明原告提出的其实际宅院地使用面积与其持有的2002年怀政地字第21号《村民宅院地使用许可证》上所载面积不符问题，被告已多次解决并答复过，积极履行了自己的行政职责；
6.被告提交的法院生效法律文书6份，以证明原告与喻某的相邻关系纠纷及与村委会的合同纠纷，均已通过法律程序予以解决。

（四）判案理由
北京市怀柔区人民法院经审理认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”原告于2011年3月1日向被告提出申请，要求被告解决其实际宅基地使用面积与2002年北京市怀柔区人民政府为其颁发的怀政地字第21号《村民宅院地使用许可证》批准使用面积不符一事，被告应自收到该申请后60日内对原告申请事项予以答复，至今未给予答复不妥。

（五）定案结论
北京市怀柔区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，作出如下判决：
被告北京市怀柔区九渡河镇人民政府于本判决生效后30日内针对原告刘某提出的申请作出书面答复。
案件受理费50元，由被告北京市怀柔区九渡河镇人民政府负担（本判决生效后7日内交纳）。

（六）解说
1.被告是本案适格的主体
本案原告的诉讼请求为要求被告履行法定职责，解决原告与其他村民因宅基地问题产生的纠纷，并予以书面答复。而被告则认为村民宅基地系经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，自己不具备直接批准原告宅基地的权力，也就没有解决该纠纷的义务，原告起诉被告属于主体错误。但我们不同意被告的观点。
第一，原告的诉讼请求并不是撤销或变更《村民宅院地使用许可证》，因此也就谈不上要向作出该具体行政行为的机关即怀柔区政府提出申请。被告九渡河镇人民政府作为基层权力机关，对辖区内各村村民在生产、生活中遇到的问题存在一定的指导、规范义务。解决纠纷的方式是多元的，不一定要单纯依靠撤销或变更《村民宅院地使用许可证》。原告所反映的宅基地问题系镇政府核准后报区政府核准的，被告对具体情况、乡镇特点、村民间的关系更为熟悉，由其对纠纷进行化解，避免矛盾升级，应当属于其法定职责的一部分。原告向其申请解决纠纷，并无不当。
第二，即便原告的申请存在一定瑕疵，向被告提出了明显不属于被告职权范围的履责要求，被告作为掌控更多行政资源，谙熟流程、制度的行政主体，也应当给予答复，将其申请转送给有关部门，或指导其向该部门提出申请，这也是行政权力便民性的体现。因此，从现代政府管理模式行为价值构建的角度来看，各行政机关职责、义务的边界并非是既定不变的，告知、释明、指引等义务，恰恰具有一种“突破边界之可能”的能动性。对这类义务的不履行，同样可以构成行政诉讼中的不作为。因此，在本案中，被告的答复义务无疑是确定的。
2.被告先前已采取的行为不能免除其答复义务
在本案中，被告提到曾就原告申请解决的宅基地纠纷问题多次开展工作，其中既包括促成原告与发生纠纷村民的和解，也包括内部的研究及报告。但是，这些行为并不能免除被告答复原告申请的义务。
在实践中，我们并不是机械地要求行政机关对每一份书面申请都必须给出书面回复，两者绝不是一来一往的对应关系。一经申请行政机关就履行职责而无须回复的自不必说，还有一种情况，即对于那种频繁、重复进行，以至于没有实际意义的申请，我们认为，行政机关可以不予书面答复，在释明之后，将其作为信访事件处理即可。两种不同性质申请的分界点，应由法院依裁量权确定。
结合本案，原告系第一次书面向被告提出申请，虽然被告已就同一问题数次与原告沟通，也进行了一定工作，还是应当针对此次申请的内容给出书面答复。
3.被告将原告的申请视为“已决事项的重复申请”不予答复缺乏依据
在现行立法中，并不存在“对已决事项的申请无须答复”这类的表述。因为，“申请”、“履责”和“答复”这三个行为点并不在同一层面。与“申请”对应的，只能是“答复”。如果存在“已决事项”，那至多也只能作为行政机关免除履行职责义务的理由，而不能作为免除答复义务的理由。相反，在此种情况下，行政机关更应当将不能履行职责的原因、对解决问题的建议等信息及时传达给申请人。同时，“已决事项”本身就是一个模糊的概念，如果行政机关的内部决断可被用以剥夺当事人提出申请的权利，或者行政机关对某事曾进行过处理就可以无视当事人新的意见及情势的变迁而不再理会任何申请，这本身就是一种自权力本位时代沿袭而来的不公正，与现代法治精神相悖。因此，在本案中，被告此种答辩意见缺少依据，应由其对原告的申请给出书面答复。
（北京市怀柔区人民法院　吴军　霍斯扬）