（一）首部

1.裁判书字号
一审判决书：北京市石景山区人民法院（2011）石行初字第6号行政判决书。
二审裁定书：北京市第一中级人民法院（2011）一中行终字第3362号行政裁定书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：常某，退休工人，住北京市石景山区。
被告（被上诉人）：北京市石景山区住房和城乡建设委员会（以下简称石景山区住建委），住所地：北京市石景山区八角西街66号。
法定代表人：肖某，该委员会主任。
委托代理人：郝某，石景山区住建委干部。
委托代理人：何某，石景山区住建委干部。

4.审级：二审。

5.审判机关与审判组织
一审法院：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：滕恩荣；代理审判员：史立新、杨洁。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张靛卿；代理审判员：汪明、曹炜。

6.审结时间
一审审结时间：2011年9月20日。
二审审结时间：2011年11月24日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年3月28日，石景山区住建委向常某作出《政府信息部分公开告知书》（石景山区建委（2011）第3号-部告）：“常某：您好，我们于2011年3月7日受理了您提出的政府信息公开申请，具体见《登记回执》石景山区建委（2011）第3号。经查，您申请获取的政府信息中有部分内容涉及法律、法规及相关规定不予公开的其他情形。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十二条的规定，本机关对该部分信息不予公开，其余信息予以公开。对属于公开范围的政府信息，本机关通过以下方式提供所申请的政府信息：当面领取。如您对本答复有异议，可以在收到本答复之日起60日内申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。衷心感谢您对我们工作的关心。”

2.原告诉称
2011年4月初我收到了被告作出的本案被诉《政府信息部分公开告知书》。我认为该行为公开的《关于冻结杨庄危旧房改造区户口的通知》（［95］01号）不是被告保存的文件原件复制的，而是用我曾向其提供的该文件复印件复制而成的，而且不是原件的全部内容，具有隐瞒企图。具体存在以下问题：（1）本案被告向我公开的文件复印件带有多次复印留下的黑斑；（2）该文件复印件右上角存有法院案件档案中的页码编号；（3）该文件没有一点公章痕迹；（4）该文件的附图应是该文件的组成部分，但被告却告知我没有保存，这不符合常理。被告作出的被诉行为违反《政府信息公开条例》、《国家行政机关公文处理办法》，被诉行为公开的文件内容违反《北京市实施〈城市房屋拆迁管理条例〉细则》的规定。现我诉至法院，诉讼请求：（1）撤销被告北京市石景山区住建委作出的《政府信息部分公开告知书》；（2）判令被告对我于2011年3月7日提出的有关要求获取《关于冻结杨庄危旧房改造区户口的通知》（［95］01号）的《政府信息公开申请表》依法履行政府信息公开的全部法定职责。

3.被告辩称
我委于2011年3月7日收到原告提出的《政府信息公开申请表》，要求我委以纸面形式提供《关于冻结杨庄危旧房改造区户口的通知》（［95］01号）及附图的信息。我委认为该申请符合《政府信息公开条例》的规定并予以受理。后我委查找到了该申请公开文件的主件复印件，但未查找到附图。我委依法作出了本案被诉行为，将查找到的文件以纸面复印件形式向原告公开。综上所述，我委在上述政府信息公开工作中，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告诉讼请求，维持我委作出的被诉行为，诉讼费用由原告承担。

（三）一审事实和证据
北京市石景山区人民法院经公开审理查明：2011年3月7日，原告常某为帮助其妻鞠某在民事诉讼案件中寻找证据，而以自己的名义向被告石景山区住建委提交《政府信息公开申请表》，申请被告以纸面形式向其提供《关于冻结杨庄危旧房改造区户口的通知》（［95］01号）及附图的信息，并要求以原告自行领取方式获取信息。被告于当日受理原告该申请。
后被告石景山区住建委经向本单位档案部门及本区档案局查询，均未查找到该文件及其附图的原件信息，仅在本单位查找到该文件（不包括附图）的复印件信息。被告对该文件复印件经过核实后认为，符合政府公文文件形式规范，且内容亦与生效的《行政复议决定书》中有关引用的该文件内容一致。被告于2011年3月28日以纸面形式作出了本案被诉行为。后原告到被告处自行领取了本案被诉的《政府信息部分公开告知书》及公开的不包括附图的《关于冻结杨庄危旧房改造区户口的通知》（［95］01号）复印件。
原告对被告作出的被诉行为不服，曾提出行政复议申请。行政复议机关维持了本案被诉行为，原告遂提出了本案行政诉讼。
另查明，本案中原告向被告申请公开的《关于冻结杨庄危旧房改造区户口的通知》（［95］01号）及附图，系原石景山区房地产管理局于1995年2月作出。该局后因政府机构改革变更为现石景山区住建委。
再查明，法院在本案审理过程中，对相关部门和档案机关进行调查，均未发现保存有原告申请公开的文件原件及附图信息。
以上事实有下列证据证明：
1.北京市石景山区政府信息公开申请表；
2.查档情况说明，证明被告的查档情况；
3.北京市国土资源和房屋管理局《行政复议决定书》（京国土房管复字［2003］第009-05号），证明被告作出的信息公开行为中《关于冻结杨庄危旧房改造区户口的通知》（［95］01号）内容的准确性；
4.《政府信息部分公开告知书》（石景山区建委（2011）第3号-部告）；
5.《关于冻结杨庄危旧房改造区户口的通知》（［95］01号）主件的复印件，证据4、5证明被告出具告知书并进行了信息公开。

（四）一审判案理由
北京市石景山区人民法院经审理认为：被告石景山区住建委在收到原告提出的政府信息公开申请后，对于申请公开的文件已在本单位及本区内的档案管理部门进行了查找，均未查找到保存的文件原件及附图，但查找到不包括附图的文件复印件，并在对复印件的信息内容核对属实后，将复印件记载的信息及未保存该文件附图的情况，按照原告申请时提出的“纸面形式，当面领取”的方式，向原告作出了本案被诉的政府信息公开行为。该政府信息公开行为具有事实依据与法律依据。原告常某提出的被告在本案被诉的政府信息公开行为中有所隐瞒的意见，因无充分证据予以证实，故不予采信。对于原告提出的诉讼请求，不予支持。

（五）一审定案结论
北京市石景山区人民法院依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项之规定，作出如下判决：
驳回原告常某的诉讼请求。

（六）二审情况
一审裁判后，被告石景山区住建委表示服从裁判结果，未提出上诉；原告常某不服，提出上诉。
在二审过程中，上诉人常某主动申请撤回上诉。二审法院认为，该撤诉申请确系上诉人的真实意思表示，且符合法律规定，应予准许。
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定，裁定准许上诉人常某撤回上诉。

（七）解说
自2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来，不断有因政府信息公开引发的行政争议进入法院寻求司法解决，政府信息公开案件是近年来行政诉讼中出现的新类型案件。由于此类案件与传统行政诉讼案件有很大差别，因而在审判实践中对于此类案件的司法审查标准也存在较多争议。本案在审判过程中，关于原告主体资格确认、政府信息公开客体的认定、相关证据规则的审查、对未保存信息告知行为的审查方法等方面，均成为争议焦点问题。
1.原告主体资格的确认
本案中，原告常某向被告提出政府信息公开申请，并不是因为其本人需要使用该信息，而是常某的妻子鞠某在其他民事诉讼中作为原告需要以该信息作为证据使用。因此，在本案审理过程中，有一种观点认为，常某本人对于其申请的信息并不符合《政府信息公开条例》中规定的“三需要”原则，常某在本案中不具有行政诉讼原告主体资格。笔者不同意这种观点。
《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”理论界与实务界一般将该条内容归纳为申请政府信息公开的“三需要”原则。
《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发［2008］36号）中“五、关于依申请公开政府信息问题”中规定：“（十四）行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供……”。主张常某在本案中不符合原告主体资格的观点主要依据此条提出。但笔者认为，此条规定与政府信息公开行政诉讼案件中原告主体资格并无直接关联。此条规定只是说明，行政机关对于收到的政府信息公开申请，如认为不符合“三需要”原则，应进行不予提供的处理。换言之，该条规定只是关于政府信息公开行政程序中对于申请人主体资格的确认。在行政诉讼中，这种确认的处理行为应属于诉讼实体审查范畴。而行政诉讼中原告主体资格的确认则属于诉讼程序审查范畴，二者并不属于同一法律关系。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”根据该条规定，行政诉讼原告主体资格是以起诉人与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系作为确认标准的，而在政府信息公开案件中被诉行为一般均是行政机关对于申请人提出的政府信息公开申请作出的有关政府信息告知行为。 根据《政府信息公开条例》第二十一条规定，此处所指的告知行为包括政府信息公开告知行为、不予公开告知行为、部分公开告知行为、非本机关政府信息告知行为、政府信息不存在告知行为、补正信息告知行为等多种告知形式。因此申请人无论是否符合“三需要”原则，均是政府信息告知行为的行政相对人。而行政相对人必然与政府信息告知行为具有直接法律上的利害关系。故申请人无论在政府信息公开实体法律关系中是否符合“三需要”原则，均符合行政诉讼原告主体资格的利害关系确认标准。
《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”根据该规定，可以得出申请人具有原告主体资格的推定。此外，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的……”根据此条规定，申请人确实不符合“三需要”原则，且行政机关据此不予提供相关信息的，申请人提起行政诉讼后，法院也应进行实体审理。根据该条规定，也可以得出不符合“三需要”原则的申请人具有行政诉讼原告主体资格的推定。如果说上述规定，还仅是有关法律层面的推定，并没有在实定法中正面回应不符合“三需要”原则的申请人是否具有政府信息公开案件原告主体资格的话，那么最高人民法院在《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格问题的批复》中对此问题的规定就非常明确直接了。该批复的内容是：公民、法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或者逾期不予答复侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应予受理。申请人申请公开的政府信息是否与本人生产、生活、科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告的主体资格条件。
因此本案中，法院认定起诉人常某具有原告主体资格，是正确的。
2.关于政府信息公开客体的认定
本案审理过程中，关于政府信息公开案件中公开客体的内容也是争议焦点之一。一种观点认为公开客体仅是公开的相关信息情况；另一种观点认为公开客体除公开的相关信息情况外，还应包括信息载体的情况。笔者认为，政府信息公开案件中公开客体只是公开的相关信息情况。
正确确认政府信息公开案件的公开客体，必须以正确确认信息公开制度的法理基础为前提。公民的知情权是信息公开制度的法理基础。知情权是指知悉、寻求、接受和传递有关信息情况的权利，它是发展和实现公民个人人格的重要个人权利。知情权一般被认为属于一种宪法性权利，虽然我国现行宪法中没有明确规定公民享有知情权，但是宪法规定的人民主权原则及宪法关于公民的基本自由和政治权利的规定，也还是为公民知情权制度奠定了宪法基础。知情权不仅是一种被动性地接受信息的权利，更是主动地对政府信息进行请求的权利，具有请求权的特点。建立信息公开制度的目的在于保障公民的知情权，使得知情权这一宪法上的抽象权利得以具体化。因此信息公开只是保障公民知情权的一种手段与途径，而不是信息公开的真正目的。政府信息公开要以载体为依托。政府信息是无形的，它必须通过一定的方式体现出来，一定的方式的实质就是一定的载体形式。信息公开的方式一般来说主要是书面方式，包括文件或档案材料的原件与复印件。随着电子技术的发展，电子形式的载体也越来越常见，如影音材料、各类只读和可存储光盘、硬盘、软盘及胶卷等。但载体毕竟不是信息本身，它不能成为信息的一部分，无论公开的信息采用何种载体表现出来，只要相关机关能够保证公开信息内容的真实性，即可实现信息公开制度保障公民知情权的法律价值。
《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”该条规定以实定法的形式明确了在政府信息公开的行政法律关系中，政府信息公开的客体不应包括记载信息的载体形式，而应仅指信息内容本身。《政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”该条属于信息公开的程序性规定，因此信息的载体形式属于信息公开的相关程序范畴，而不属于公开客体实体内容本身。
本案中，被告石景山区住建委虽未找到原告常某申请公开的文件原件，但在找到该文件复印件并对内容核实无误后，将文件以复印件形式向常某如实提供，也应认为达到了保障常某对该文件内容的知情权。因此本案中法院对于原告常某提出的有关被告未提供以原件作出的复制件进行信息公开，因此被诉的信息公开行为违法的诉讼意见未予采纳的裁判，是正确的。
3.“行政诉讼中被告不得自行收集证据”的证据规则的审查
本案中被告在诉讼过程中就其在政府信息公开行政程序中的调查情况出具的书面陈述是否违反行政诉讼中被告不得自行收集证据的证据规则问题，也是争议的焦点之一。在本案诉讼过程中，被告以提交书面陈述的方式向法院举证说明该单位在收到原告提出的政府信息公开申请后，已向本单位档案管理部门及本区档案局进行过查找但未找到原告申请公开的信息原件的事实，用以证明其已尽到了在政府信息公开法律关系当中对信息的查找职责。笔者认为，虽然被告提交此份书面陈述的时间系在本案诉讼过程中，但此份证据并不违反“行政诉讼中被告不得自行收集证据”的证据规则。
行政诉讼中被告不得自行收集证据规则，是指被告在作出具体行政行为后不得再行取证或不得擅自取证，否则在涉诉后其自行收集的证据将被认定为无效证据或瑕疵证据的证明规则。之所以在行政诉讼中确立这一证据规则，除了因为行政程序法上的“先取证，后裁决”规则外，还因为行政诉讼中的原、被告一般都处于被管理者和管理者地位，双方具有不平等性，如果允许被告在诉讼中自行补充证据，一是会助长行政机关不负责任、草率处理问题的作风，二是个别行政机关为了不败诉，带着框框取证，甚至行使行政权力采取诱供等非法手段收集有利于自己的证据，会给法院认定案件事实造成困难。诉讼中被告不得自行收集证据，是行政诉讼特有的证据规则，也是行政诉讼中重要的、运用得最为广泛的证据规则和认证规则之一，它一方面是被告取证的行为规则，另一方面也是法院对被告自行收集的证据进行认证的认证规则。
我国《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对行政诉讼中被告不得自行收集证据规则，都分别作了规定。《行政诉讼法》第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据……”《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定：“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。”《行政诉讼法》的规定明确了被告的禁止行为规则，最高人民法院的两部司法解释，则对《行政诉讼法》进行了适当的修正并明确了该类证据的一般效力。此三者即是“行政诉讼中被告不得自行收集证据”的立法依据。
本案中，虽然被告石景山区住建委提交的书面陈述是在诉讼过程中制作的，但该证据证明的内容是被告对原告申请公开的文件进行的调查行为，而且该调查行为确实系被告在被诉的政府信息公开行为作出前的信息公开行政程序中进行的。如果该调查行为查到了相应的文件信息，则被查到的文件信息本身即可成为相应的书证，但本案中被告进行的调查行为并未查到相应的文件信息，且接受调查的部门或机关也未向被告出具接受调查的证明文件，故该调查行为成为了一种事实状态。对于这种成为事实状态的调查行为，行政机关确实不易出具除书面陈述以外的其他证据进行证实。故被告在本案中提交的此份书面陈述实际上只是其在政府信息公开程序中进行的调查行为的一种替代形式，不属于在被诉的政府信息公开行为作出后补充收集的证据。此外，被告在行政复议程序中向复议机关提交的答辩状中也记载了相关内容：“我委受理后查到此材料（复印件）但无附图。”该答辩状内容可表明被告在复议过程中已就相关调查事实以当事人答辩陈述方式进行过说明，而被告在诉讼中提出的书面陈述只是以不同的陈述方式再次重复了相关内容，所以被告在诉讼中提交的书面陈述不违反《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定。
法院在本案裁判中认定被告提交的有关调查行为的书面陈述并未违反“行政诉讼中被告不得自行收集证据”的证据规则，是正确的。
4.对未保存信息告知行为的审查方法
本案中，对未保存申请人申请公开信息的告知行为应如何进行司法审查，成为了争议的焦点。一种观点认为，在司法审查中应对行政机关未保存信息的告知行为确认违法。另一种观点则认为，如行政机关向申请人如实告知了未保存信息的行为，则在司法审查中应确认行政机关的告知行为尽到了有关政府信息公开法定职责。笔者认为此问题属于政府信息公开案件中出现的一个新问题，在司法审查过程中应持谨慎态度。
《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”根据该条规定，行政机关保存有关信息是以属于其法定行政职责作为前提的。故对于行政机关未保存申请人申请公开的信息，应分不同情况进行不同方式的处理：对于不属于行政机关法定职责范围之内应保存的信息，由于在法律层面并不影响当事人相关的知情权，因而司法审查不应追究行政机关未保存信息的法律责任；对于属于行政机关法定职责范围之内应保存的信息，但行政机关并未保存该信息的，从保障当事人知情权角度出发，行政机关应当在政府信息公开行政程序中如实向当事人告知未保存信息的原因及情况。
在政府信息公开案件中，行政机关是否如实告知应成为司法审查的重点。鉴于未保存行为属于法律上的消极事实，基于“肯定者承担举证责任，否定者不承担举证责任”的证明规则，司法审查中不宜过分要求行政机关就未保存信息这一消极事实进行举证，因为这样做不仅对于行政机关是勉为其难，而且也不符合相关证明规则。但为了更公平地审理此种案件，司法审查中应当适当要求原告承担合理的举证责任。这种举证责任表现在两个层面：第一，原告应当向法院提供有关被告行政机关保存相关信息的线索证据；第二，这种线索不能仅限于根据法律、法规、规章或规范性文件中有关规定，行政机关具有保存信息的法定职责，更主要的是应当能够证明行政机关在收到申请人信息公开申请后实际对信息处于正在保存的状态。此外，从平衡原、被告双方举证责任的角度出发，为避免出现要求原告承担过重的举证责任的情况，在政府信息公开案件中还应当适当强化法院在行政诉讼程序中的依职权调查取证的工作力度。应当明确的是，法院强化在此类案件的司法审查过程中依职权调查取证的工作力度，目的是更好地保护当事人的知情权，更适当地平衡双方诉讼当事人的举证责任，根本上还是为了更好地实现《政府信息公开条例》的立法目的。因此这完全符合《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定：“根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，有下列情形之一的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据：（一）涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的……”法院在此类案件中加强依职权调查取证的工作力度的具体方式可以是根据不同的案件情况，或到被告处查阅相关档案材料，或到专门档案管理部门查阅档案卷宗的移送情况，或向有关工作人员了解档案卷宗信息保存管理情况等。应当明确的是，无论是举证责任的分担，还是强化法院依职权调查取证，此类案件中司法审查的重点均只是行政机关是否如实告知申请人有关信息确实未保存的情况。而行政机关应当保存但实际未保存信息的问题，不属于政府信息公开案件审查范围，当事人可根据告知结果通过其他救济途径予以解决。
本案中，原告常某申请公开的政府信息系原石景山区房地产管理局制作的，由于政府机构改革，现该局已变更为被告石景山区住建委，根据“谁制作，谁保存”原则，被告对于该信息具有保存的法定职责。被告石景山区住建委在被诉的政府信息公开行为中将原告常某申请公开的附图信息未保存的情况，对常某进行了明确告知。在原告常某未能就被告现仍保存有该附图信息进行必要充分举证的情况下，法院主动到相关部门和机关依职权进行了调查取证，但仍未能查找到该信息。据此，法院在本案中确认被告石景山区住建委已就未保存附图信息的情况向常某尽到了如实告知的政府信息公开法定职责，是正确的。
综上所述，对于本案，一审法院判决驳回原告常某诉讼请求及二审法院裁定准予上诉人常某撤回上诉的裁判结果，均是正确的。
（北京市石景山区人民法院　滕恩荣）