（一）首部

1.判决书字号：北京市海淀区人民法院（2013）海行初字第138号判决书。

2.案由：不服信息公开告知。

3.诉讼双方
原告：边某。
委托代理人：孔某。
委托代理人：黄某。
被告：北京市海淀区温泉镇人民政府，住所地：北京市海淀区温泉镇白家疃西口。
法定代表人：程某，镇长。
委托代理人：宋廷彦，北京市铸仁律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄志勇；人民陪审员：闫洪、华静。

6.审结时间：2013年7月17日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
原告申请信息公开，被告以信息不存在为由驳回申请。

2.原告诉称
原告原系温泉镇温泉村村民。2005年8月4日，被告与北京实创科技园开发建设股份有限公司（以下简称实创公司）、北京市海淀区温泉镇温泉村村民委员会三方签订了《征地补偿安置协议书》，被告负有监管、帮助、维护原告及其他村民在征地补偿中的利益的职责与义务。但事经多年，因转非问题，原告和其他68名村民未得到应有的补偿。为此，原告多次找被告要求解决，但被告屡次推诿，并拒绝告知相关补偿信息。2012年12月10日，原告向被告申请公开“我们这69名应转未转人员享受什么样的补偿”信息。被告于当日受理后，以“申请获取的政府信息不存在”为由作出被诉告知书，该文件于同年12月26日送达原告处。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，被告拒绝公开的行为是违法的。为维护自身利益，现起诉至人民法院，请求法院撤销被告作出的被诉告知书，责令被告立即公开因征地应获得的补偿全部相关信息，诉讼费由被告承担。

3.被告辩称
第一，被告不存在原告所要求公开的信息。温泉村“应转未转人员专项补助款974万元”系实创公司基于温泉村对应转未转人员先行垫付了各项福利待遇而对温泉村追加的补偿款。该笔款项属于温泉村全体村民的收入，如何使用属于村民自治范畴，不属于被告法定职责范畴。被告未获取也未以一定形式记录、保存该信息。第二，原告申请的信息与被告没有关联。被告作为基层人民政府在温泉村征地过程中只是进行了协助工作。根据《征地补偿安置协议书》，被告与温泉村负责“其他转非劳动力的安置工作”，以及配合“提供相关资料并协助办理征地手续”。2011年3月被告收到《关于温泉村委会部分人员农转居事宜建议的函》，其主要内容是建议被告在具备一定前提条件情况下“将上述60多名女性村民的转居遗留问题予以落实和解决”。这些事项均与原告所要求公开的事项没有关联。被告并未获取原告申请获取的信息。第三，原告申请的信息属于被告调查、答复完毕，并已明确告知的事项。原告所诉求的事项在2012年2月已向被告信访部门提出过，后又向区政府信访部门提出过，并得到了书面答复意见书。原告在收到书面答复意见书后30日内未申请复核，故应视为放弃复核权，其所诉求事项属于调查、答复完毕并明确告知的事项，现提出行政诉讼有滥用行政诉权之嫌。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市海淀区人民法院经审理查明：边某原系北京市海淀区温泉镇温泉村村民。2012年12月10日，温泉镇政府受理了边某提出的“我们这69名应转未转人员享受什么样的补偿”信息公开申请。同年12月14日，温泉镇政府作出本案被诉告知书，认定边某申请获取的政府信息不存在，并将被诉告知书送达边某。边某不服，于2013年3月22日向本院提起行政诉讼。
此外，根据温泉镇政府提交的证据《温泉镇政府信访事项答复意见书》的内容，“环保园因政策原因未能及时完成温泉村集体土地征占手续，因而向村委会追加支付了2006年至2012年应转未转人员补偿费用共计974万元……此项补助费是温泉村委会与实创公司协商的结果，是根据温泉村承担未能及时完成转居工作的150名村民一年所需各项福利支出平均费用概算出来的……”边某所称的69名应转未转人员在上述150名村民范围之内。在庭审过程中，温泉镇政府对上述事实予以认可。
上述事实有下列证据证明：
（1）《温泉镇政府信访事项答复意见书》，证明被告依法履行职责，经过调查了解查明原告的信访请求事项，给出了明确意见。
（2）北京市海淀区人民政府信访事项复查处理意见书，证明区政府给出了相应答复意见。
（3）原告领取被诉告知书的书面证明，证明原告的起诉没有超过法定时效。

（四）判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，边某申请公开的政府信息为“我们这69名应转未转人员享受什么样的补偿”，而从温泉镇政府作出的信访答复中可以看出其在履行职责过程中获取了全部或者部分温泉村应转未转人员补偿费用的相关信息。因此，温泉镇政府在其作出的被诉告知书中答复称边某申请公开的信息不存在，没有相关法律及事实依据，本院应予纠正。

（五）定案结论
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决如下：
（1）撤销被告北京市海淀区温泉镇人民政府于2012年12月14日作出的温泉镇［2012］第1号-不存告《政府信息不存在告知书》；
（2）责令被告北京市海淀区温泉镇人民政府于本判决生效后十五个工作日内，对原告边某提出的政府信息公开申请重新作出答复。
案件受理费50元，由被告北京市海淀区温泉镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。

（六）解说
在依申请公开政府信息中，行政机关经常会作出“政府信息不存在”的答复。对这样的答复公民通常表示怀疑，甚至认为行政机关故意刁难老百姓，为此申请行政复议或者提起行政诉讼。在政府信息公开行政案件中，行政机关处于信息优势地位，原告一般处于信息劣势地位，法院也同样如此。所以，审理政府信息公开案件时，我们要高度重视信息不对称的特点，合理分配举证责任，正确确立证明标准，积极消解法院处于信息劣势的问题，实现司法公平、公正。
1.被告应承担的举证责任
政府信息公开诉讼的核心，就是解决政府信息不能公开的问题，保障公民的知情权。在“政府信息不存在”案件中，应确立举证责任分配向原告倾斜的规则，还应进一步明确被告的具体举证责任，促使被告对公开义务履行情况予以证明：（1）证明已履行告知义务。被告应当提供证据证明自己已经履行了告知义务，如提供政府信息公开答复书、政府信息不存在告知书等。（2）证明已履行合理搜索义务。诉讼中法庭应要求被告提供自己进行了相关搜索及其搜索方法和搜索结果的说明，用以证明行政机关已经作了合理的努力搜索，未能发现文件的存在，已经合法地完全地履行了告知的义务。（3）说明理由义务。法官应该要求被告陈述其辩称信息不存在的理由，要探究政府信息不存在的陈述是否符合情理，从而形成内心确信。还应要求被告针对原告的质疑加以说明。
2.坚持严格的审查标准（适用重新审理的证据标准）
在“政府信息不存在”案件中，被告首先要举证证实的事实就是对被申请公开政府信息其履行了合理的搜索义务。因此，涉及被告完成合理搜索义务的判断标准问题，被告首先要提供证据证明其已经尽到了合理检索义务而未能发现信息存在的证据材料。判断检索是否合理，需要综合考虑以下一些指标：第一，检索范围是否合理，用以检索的载体（如数据库、信息目录）包含的信息资料是否全面。检索载体收纳的数据越多，检索结果越具有合理性。第二，检索方法是否妥当。选用不同的检索关键词、采用不同的检索方法会产生不同的检索结果，选取适当的检索方法是确保检索合理性的重要内容。第三，检索人员的工作态度是否认真。就检索而言，不同的工作态度直接会对检索方法的选取以及最后的检索结果产生不同的影响，若有证据证明检索工作人员的工作态度是为了尽其可能帮助申请人获取信息的话，其检索结果便更具有合理性。
从严格审查标准来看，被告不能仅证明其履行了合理的搜索义务，还要针对政府信息不存在的具体原因举证，证实该客观原因的存在。“政府信息不存在”的客观原因主要有以下几种情形：（1）申请公开的信息不属于被告的职权范围，因而政府信息不存在。（2）申请公开的信息属于被告的职权范围，政府信息应当制作或获取，但政府部门没有履行法定职责而未形成或获取，或者虽曾获取但已经退还未曾保留。（3）申请公开的信息虽然属于被告的职权范围，但没有发生引起被告制作涉案政府信息的原因事实，政府信息没有制作或获取过，而确实不存在。（4）申请公开的政府信息形成或获取过，但由于政府部门的疏漏而丢失或灭损。（5）申请公开的政府信息形成或者获取过，但由于已经移交档案馆而不存在。针对政府信息不存在的客观原因，法院可以采用变通证明对象等方法确立合理的证明标准。
第（1）种情形的证明标准：可以将“信息不存在”的证明问题转化为被告机关没有制作、获取、保存申请人申请公开的政府信息的法定职责。若被告机关能够证明其没有制作、获取、保存申请信息的职责，那么原告败诉，可以驳回其诉讼请求；反之，则原告胜诉。原告胜诉时，法院应依法作出确认被告机关作出“政府信息不存在”答复的行政行为违法，判令被告机关重新作出答复。
第（2）种情形的证明标准：除了搜索相关信息的证明材料外，还应当有被告机关出具证明材料说明其没有履行法定职责或者未形成或获取相关信息的事实。可以分两种情形讨论：其一，对于被告在履行法定职权过程中，应当制作原告申请公开的相关信息材料的，可以由被告机关出具证明材料，说明其没有制作相关材料的事实。其二，对于被告在履行法定职权的过程中，应当获取相关信息材料但实际未收取的，还应当要求提交该行政行为相对人的证言，证实其未向被告机关送交相关信息材料或者曾经送交但又被退回的客观事实。
第（3）种情形的证明标准：可以将证明对象转换成被告机关制作或获取相关政府信息的原因事实不存在，即由被告负责证明不存在政府信息制作的原因事实。为了证明制作或获取相关政府信息的原因事实不存在，被告机关除了可以提供其实施了搜索涉案政府信息的证据外，还有必要收集相关证人的证言。
第（4）种情形的证明标准：如果申请人要求提供的政府信息已经被行政机关销毁，或者保管不当而遗失，被申请机关作出“信息不存在”答复被诉讼的，被告机关应当提供证据证明该信息已经不存在。因为，即使被申请公开的信息曾经存在过，由于种种原因已经灭失的，也不能要求被告机关重新制作相关信息材料并提供给申请人。
第（5）种情形的证明标准：除了搜索相关信息的证明材料外，被告机关应当提供证据（例如信息材料转移清单等）证实，被告已经没有再保存该政府信息。如果被告不能提供信息材料转移清单中，也可以由该信息材料的接收单位出具证明材料予以证明。若政府信息已经由行政机关依照《档案法》及其实施办法的规定移交档案馆，应当属于不予公开的范围，而应当由有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定调整。但是，有两种例外的情形，应当适用《机关档案工作条例》的规定。一是政府信息仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理的；二是在受理公开申请后为逃避公开匆忙移交档案馆的，特别是在未满《机关档案工作条例》规定的保存期限时就移交的，不应认定为属于不予公开的范围。
具体到本案中，温泉镇政府在其作出的信访答复中，部分信息与边某申请的信息是重合的，在温泉镇政府没有提交证据证明其未保存或者上述信息已经灭失的情况下，其作出本案被诉的政府信息不存在告知书显然属于证据不足。因此，法院判决撤销温泉镇政府作出的被诉告知书是正确的。
（北京市海淀区人民法院　黄志勇）