(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:海南省海口市振东区人民法院(1999)振行初字第20号。
二审判决书:海南省海口市中级人民法院(1999)海中法行终字第12号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):海南华联石油贸易有限公司。
法定代表人:刘某,经理。
一、二审委托代理人:郭宏,华合律师事务所律师。
被告(上诉人):海南省燃油批发管理所。
法定代表人:李某,所长。
一、二审委托代理人:吴某,海南省交通规费征稽局干部。
一审委托代理人:赵某,海南省燃油批发管理所干部。
二审委托代理人:陈晓国,海南方圆律师事务所律师。
被告(上诉人):琼山市交通规费征稽所。
法定代表人:王某,所长。
一、二审委托代理人:吴某,海南省交通规费征稽局干部。
一审委托代理人:陈某1,琼山市交通规费征稽所干部。
二审委托代理人:陈晓国,海南方圆律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:海南省海口市振东区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:杨少球;人民陪审员:吴坤禄、舒仪庄。
二审法院:海南省海口市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:吴奇新;代理审判员:王晋湘、韩丽萍。
6.审结时间
一审审结时间:1999年5月11日。
二审审结时间:1999年9月28日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
被诉具体行政行为:1999年3月17日下午,原告下属单位华联加油站(无法人资格)从海南省石油公司油库购进10吨汽油,由琼AXXXX9号油罐车承运,在卸油入罐时被海南省燃油批发管理所(下称管理所)查扣,所购之汽油未办理有关购油手续;琼山市交通规费征稽所(下称征稽所)在对华联加油站进行量油检查时,发现该油站多出7吨汽油,该7吨汽油未有待征购买手续。对此,管理所对原告作出的行政处理决定确认,华联加油站的行为违反了《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》(下称《条例》)第十一条“汽油零售企业购油时应当向征稽机关办理购油附加费”的规定,依照《条例》第三十五条“违法买卖汽油,没收违法所得和汽油,并处以违法所得或汽油价额10倍的罚款”的规定,对原告作出没收所购买的10吨汽油,并处以其价值总额10倍的罚款(即人民币193000元)的行政处罚,征稽所则作出决定:暂时查封原告华联加油站,等待处理。
原告诉称:我公司下属单位华联加油站于1999年3月17日上午到征稽所办理购买10吨汽油的附加费手续,并凭该所开出的购油通知单于当天下午到海南省石油公司交款,海南省石油公司收款后开购买10吨汽油的发票和出库单。之后,华联加油站将所有购油凭证交给管理所设在秀英油库的签证处,便开车入库灌油。灌满油后,油罐车出油库大门时办理了出库手续,但由于运油人员疏忽,将上述购油凭证遗忘在签证处未取回。油罐车将油运到加油站后,发现未取回上述购油凭证,遂派员到签证处索要时,签证处的工作人员告知凭证已被管理所取走。同时,管理所不顾我加油站工作人员说明和要求,强行将正在卸油的油罐车和未卸下的3吨汽油一并查扣;征稽所也就此对华联加油站予以查封。两被告作出的行政处罚决定,使华联加油站的经营业务即此中断,经济损失重大。特诉请法院判令撤销管理所的处罚决定,责令征稽所解除对华联加油站的查封,并赔偿我公司经济损失人民币6万元。
两被告辩称:根据《条例》和海南省交通规费征稽局发出的《关于油罐车辆登记管理的公告》、《关于汽油购销和运输管理的公告》的规定,汽油零售企业在购买汽油时应在燃油批发企业开具购油发票后,向征稽机构办理购油申报和油库签证,车辆灌满油后征稽部门方可签证放行,且凭证随油同行,以确保征稽部门对“一单一车油”的监管。华联加油站到海南省石油公司油库购买10吨汽油,在入库灌满油后,未到征稽部门的签证处办理签证手续并携购油凭证随油同行,而直接将所购汽油运回华联加油站卸油入库被查获的事实是清楚的。原告称已将有关凭证放置于签证处,并在运油出库时办理了海南省石油公司的出库手续,只是签证程序的一部分,而非完备的签证手续。因此,原告的行为,严重破坏汽油的监管制度,违反法律有关规定,属非法购买汽油,管理所对原告作出的行政处罚程序合法,适用法律正确。征稽所在与管理所对华联加油站抽取违规汽油的联合执法活动时遭到阻挠,而采取的查封强制措施也是必要的。原告诉讼请求不能成立,请求法院判决维持我们的具体行政行为。
2.一审事实和证据
海南省海口市振东区人民法院经公开开庭审理查明:1999年3月17日上午,原告下属华联加油站向琼山市交通规费征稽所办理购买10吨汽油附加手续,该所出具了一份一式四联的购油通知单(号码为90008953),华联加油站凭该购油通知单于当天下午到海南省石油公司办理交款手续后,海南省石油公司出具购买10吨汽油的发票和出库单。之后,华联加油站将购油通知单、购油卡、准运证及购油发票等购油凭证交给海南省燃油批发管理所设在海南省石油公司秀英油库的签证处登记,遂开车(琼AXXXX9号油罐车)进发油台灌油。灌满油后,油罐车开出油库大门时按规定办理了出库手续,但却忘记到签证处取回上述购油凭证。当签证处工作人员发觉后,曾提着华联加油站已登记的购油凭证追至油库大门,未追上琼AXXXX9号油罐车后,该工作人员遂将情况告知管理所,管理所立即派员将该购油凭证取走。琼AXXXX9号油罐车回到华联加油站后,发现购油凭证忘记提取而返回该签证处索取未果的同时,管理所派员已到达该加油站对正在卸油的琼AXXXX9号油罐车进行检查(已卸下7吨汽油),后以该10吨汽油未办理购油凭证为由,对琼AXXXX9号油罐车及尚未下卸的3吨汽油予以扣押。3月19日,管理所和征稽所联合对华联加油站进行抽取管理所认定的非法购买并已卸下的7吨违规汽油时,由于原告不予配合,征稽所遂对该加油站进行量油检查,发现该油站多出7吨汽油(即已卸下的油量),并以无征购手续为由,采取行政强制措施,查封华联加油站,等待处理;并于当天向原告送达了查封通知书,华联加油站从此停止营业。同一天,管理所也向原告送达了琼交行征事告字(1999)第2号行政处罚事先告知书和琼交征听告字(1999)第2号行政处罚听证告知书。3月22日,原告向管理所递交了陈述申辩书,表示不举行听证。3月24日,管理所依照《条例》第三十五条规定,作出琼交征罚字(1999)第(2)号行政处罚决定书,决定没收原告华联加油站所购买的10吨汽油,并处以其价值总额10倍的罚款(即人民币193000元)。原告不服两被告的行政行为,遂诉至法院。另查明,华联加油站系原告的下属机构,不具备法人资格。根据华联加油站每月上报给征稽所的海南省汽油购进、销售、库存情况月报表和加油站汽油进销计量登记表进行核算,华联加油站在正常经营的情况下,每日平均销售汽油3.5吨;按该站从海南省石油公司购油的进油价和应缴纳的燃油附加费以及售油价(以每升人民币2.8元,每吨人民币3833元计)计算,每吨汽油销售差价为人民币403元。扣除销售环节中的成本后,华联加油站日销售汽油盈利为人民币1410.5元。根据海口市地方税务局税收通用完税证载明,原告被查封的琼AXXXX9号油罐车日营业额为人民币213元,扣除该车日经营应承担的人员工资(20元)、养路费(80元)、保险费(15元)后,该车日经营盈利为人民币98元。
上述事实有下列证据证明:
(1)征稽所于1999年3月19日作出的查封通知书。
(2)管理所于1999年3月24日作出的行政处罚决定书。
(3)管理所于1999年3月19日向原告发出的行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书。
(4)原告取得的汽油准运证、购买汽油登记卡、购油发票、购油通知单、机动车辆燃油附加费收据,证明了原告系依法取得燃油经营许可证资格的企业。
(5)管理所签证处的汽油销售运输登记表及电脑储存燃油发运核对表。
(6)海南省石油公司秀英油库的放行条、交通规费缴讫证、税收通用完税证、保险费收据。
(7)原告每月报给征稽所的海南省汽油购进、销售、库存情况月报表和加油站汽油进销计量登记表,证明了原告日销售汽油量以及日盈利额的事实。
(8)证人晏某(琼AXXXX9号油罐车司机)及证人何某(原告方职员,系琼AXXXX9号油罐车随车人员)的证言。
(9)双方当事人的陈述笔录。
3.一审判案理由
海口市振东区人民法院根据上述事实和证据认为:原告系依法取得燃油经营许可资格的经营燃油企业,其下属的华联加油站根据海南省交通规费征稽局《关于油罐车辆登记管理的公告》第五条“车辆运输汽油必须具备购油通告单、购油发票、购买汽油登记卡、汽油准运证”的规定,办理了上述凭证手续,并且,在其向海南省石油公司购买10吨汽油的过程中,依购油程序的规定到被告海南省燃油批发管理所设在海南省石油公司秀英加油站内的签证处办理了签证登记和进出油库手续等,仅于离开海南省石油公司油库大门时,忘了从被告的签证处取回上述四凭证(即购油通知单、购油发票、购买汽油登记卡、汽油准运证)而已。因此,被告称原告下属的华联加油站未办理有关购油手续,显然与事实不符。至于被告海南省燃油批发管理所强调原告未依照海南省交通规费征稽局《关于汽油购销和运输管理的公告》的规定,将其签证的手续随车同行以备检查的问题,该《公告》第四条规定:“……零售企业(加油站)购油时凭购油发票向驻燃油批发企业的征稽部门办理购油签证手续,并随同汽油运输以备途中检查”。从中不难看出,该规定涉及两个不同的概念,即一是办理购油签证手续;二是该购油签证手续随同汽油运输车同行。两者并非一回事,就是说,购油签证手续未与汽油运输车同行,不等于未办理购油签证手续。而签证手续随同汽油运输车同行,那是海南省交通规费征稽局以公告的形式发布的,并非法律、法规的规定。海南省人大常委会于1996年8月23日通过的《海南省经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》并无购油签证手续必须随同汽油运输车辆同行以备途中检查的规定。同时,该《条例》第五十七条规定:“本条例具体应用问题由海南省人民政府负责解释”。可见,非海南省人民政府的解释或海南省人民政府授权,任何机关或部门所作的解释均系无效。被告海南省燃油批发管理所强调原告购油签证手续没随车同行违反规定于法无据,理由不成立。因此,被告海南省燃油批发管理所以琼交征罚字(1999)第(2)号行政处罚决定书,适用该《条例》第三十五条作出没收原告所购10吨汽油,并处于其价值总额10倍的罚款(193000元)和被告琼山市交通规费征稽所以通知书的形式查封华联加油站的经营活动,与事实不符,与法不合,适用法律错误,应予撤销。同时,根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条的规定,行政机关违法给予行政处罚和违法实行检查措施或者执行措施,给公民、法人或者其他组织造成人身损害或者财产损失的,被侵害的公民、法人或者其他组织有权提出赔偿要求,侵害的行政机关也应依法予以赔偿。因此,两被告对原告作出的错误的具体行政行为,侵害原告的合法权益,属行政侵权行为,由此对原告华联加油站和琼AXXXX9号油罐车造成的直接经济损失,应承担赔偿责任。赔偿标准按华联加油站和琼AXXXX9号油罐车的实际经营损失计算,由两被告如数予以赔偿;赔偿的起止日期以被告实际侵害之日起计至判决确定应给付赔偿之日止。原告的诉讼请求于法有据,应予支持。
4.一审定案结论
海南省海口市振东区人民法院根据《中华人民共和国行政处罚法》第六条第二款、第六十条,《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(二)项、第二十八条第(七)项,《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一、二目的规定,作出如下判决:
(1)撤销海南省燃油批发管理所1999年3月24日作出的琼交征罚字(1999)第(2)号行政处罚决定书。
(2)撤销琼山市交通规费征稽所1999年3月19日作出的查封通知书。
(3)被告海南省燃油批发管理所自1999年3月18日起至判决确定应赔偿之日止,按华联加油站琼AXXXX9号油罐车日经营盈利人民币98元计付赔偿原告海南华联石油贸易有限公司的经济损失。
(4)被告琼山市交通规费征稽所自1999年3月19日起至判决确定应赔偿之日止,按华联加油站日经营盈利人民币1410.5元计付赔偿原告海南华联石油贸易有限公司的经济损失。
以上第三、四项,被告须于判决发生法律效力之日起10日内,如数付给原告。
案件受理费人民币2410元,由两被告平均负担。
(三)二审诉辩主张
上诉人管理所、征稽所诉称:被上诉人1999年3月17日下午从海南省石油公司油库购买的10吨汽油没有依法向征稽机构办理购油手续,违反《条例》第十一条的规定,属非法购油行为,上诉人管理所根据《条例》第三十五条对其作出行政处罚是正确的。1996年海南省交通征稽局对外发布了《关于汽油购销和运输管理的公告》,该《公告》明确规定“零售企业(加油站)购油时凭购油发票向驻燃油批发企业的征稽部门办理购油签证手续,并随同汽油运输以备途中检查”。被上诉人虽然已办理了购买汽油的申报手续,但在油库的具体购油时却未办理完备的登记手续,即购油手续不合法。同年3月17日征稽所对华联加油站进行油量检查查明,发现该站多出7吨汽油,华联加油站不能提供该7吨油的购买手续,3月19日对其违法买卖汽油的华联加油站予以暂时查封,该查封行为是合法的。3月17日下午,琼AXXXX9号车从海南省石油公司油库到华联加油站的这趟运输行为未持合法的运输证件,违反《条例》第二十三条之规定,属违法运输汽油的行为,管理所依据《条例》第四十条规定,对违法运输汽油的油罐车扣留是合法的,法院应予维持。海口市振东区人民法院行政判决判令管理所按华联加油站琼AXXXX9号油罐车日经营盈利人民币98元计付赔偿,判令征稽所按华联加油站日经营盈利人民币1410.5元计付赔偿,均以间接损失为计付标准,系适用法律错误。故请求二审法院撤销原审判决;维持上诉人作出的行政处罚决定书和查封行为;裁定驳回被上诉人对扣车及赔偿请求;判令被上诉人承担本案一、二审受理费。为证明自己的主张,两上诉人向本院提供了购油通知单、海南省购买汽油登记卡、购油发票、被上诉人运载汽油油罐车的准运证、上诉人管理所作出的行政处罚决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚扣证告知书、上诉人征稽所作出的查封通知书、琼山交征(1999)08号启封决定书及三份询问笔录等证据。
被上诉人海南华联石油贸易有限公司辩称:被上诉人的华联加油站于1999年3月17日上午先到上诉人征稽所处办理购买10吨汽油附加费手续,并开出一式四联的购油通知单,凭购油通知单于当天下午到海南省石油公司办理交款开票手续,海南省石油公司收款后开出10吨汽油发票和出库单。之后,按规定将购油凭证交给上诉人设在秀英油库的签证点处,办理签证手续。然后才去灌油,油罐车灌满后,车开出油库大门时办理了出库手续,由于被上诉人的工作人员一时疏忽,将上述证件遗留在签证点。在被上诉人工作人员去签证点索要遗忘的证件的同时,已拿走有关购油手续的上诉人却带领人员不顾被上诉人的陈述和要求强行将正在卸油的车扣走,并将未卸的3吨汽油没收,同时也查封了被上诉人的加油站。上诉人在上诉状中颠倒黑白,面对铁的事实和大量证据,将上诉人依法办理的购油手续,说成非法购油,是极其错误的。由于上诉人违法的行政行为,使被上诉人经济上遭受到巨大损失,精神和名誉均受到创伤、损害。一审判决上诉人赔偿被上诉人的直接损失是正确的。综上所述,原审判决认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,应予维持。为了证明自己的主张,被上诉人向本院提供了企业法人营业执照、放行条、加油站员工工资表、加油站租赁经营合同书、押金收据、加油站损失表及说明等证据。
(四)二审事实和证据
海南省海口市中级人民法院肯定了一审法院认定的事实和采纳的证据。同时补充查明以下事实:
1999年6月9日,上诉人征稽所作出琼山交征(1999)08号启封决定书,决定启封被上诉人华联加油站铅封,“从今日起恢复你站从事汽油的经营”。被上诉人华联加油站被查封了81天,加油站共10名员工,每天支付员工工资210元,81天共支付员工工资17010元;加油站每天租金555.6元,81天共支付租金45003.6元。二审期间,被上诉人对上诉人赔偿被上诉人的经济损失明确表示愿意按一半的标准进行索赔。
(五)二审判案理由
海南省海口市中级人民法院根据上述事实和证据认为:行政机关在作出具体行政行为时必须以事实为根据,以法律、法规为依据。被上诉人下属华联加油站是经海南省征稽机构审批依法取得燃油经营许可资格的企业,并按交通规费征稽机构的规定缴纳了机动车辆燃油附加费,领取了购油通知单,向海南省石油公司购买的汽油,经上诉人管理所设在秀英油库的签证点审核,故被上诉人所购买的汽油已办理了手续。上诉人管理所以被上诉人购买的汽油未办理有关购油手续为由,根据《条例》第三十五条规定作出没收所购买的10吨汽油,并处以价值总额10倍的罚款(即193000元)处罚,与事实不符,适用法律错误;上诉人征稽所以被上诉人在加油站卸下的7吨汽油未有待征购买手续为由,作出的查封加油站通知书,亦与事实不符;故两上诉人所作出的具体行政行为,应予以撤销。被上诉人华联加油站的油罐车在省石油公司灌满汽油出油库时,没有返回签证点取回购油凭证,致使被上诉人油罐车所运输的汽油没有购油凭证同行,但《条例》没有规定对该行为可以给予处罚。上诉人征稽所因错误查封,造成被上诉人加油站终止经营期间必要的经常性费用开支,应承担赔偿责任。赔偿标准按被上诉人要求赔偿损失的一半进行计算,即加油站81天应支付员工工资为210元/天×81天=17010元,一半为8505元;加油站81天租金为555.6元/天×81天=45003.6元,一半为22501.8元,两项相加为31006.8元。被上诉人加油站查封期间经营性的损失,不属国家赔偿范围,依法不予赔偿。琼AXXXX9号油罐车被扣押的损失,因被上诉人没有诉讼请求,本院不予审理。原审判决撤销两上诉人的具体行政行为,认定事实清楚,适用法律、法规正确,应予以维持。行政赔偿部分原审判决上诉人管理所赔偿被上诉人琼AXXXX9号油罐车经营损失不当,应予撤销;判决上诉人征稽所赔偿被上诉人加油站经营损失亦不当,本院予以变更。
(六)二审定案结论
海南省海口市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)、(二)项,《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(二)项、第二十八条第(七)项规定,作出如下判决:
1.维持海口市振东区人民法院(1999)振行初字第20号行政判决第一、二项;撤销判决第三项。
2.变更海口市振东区人民法院(1999)振行初字第20号行政判决第四项为,上诉人琼山市交通规费征稽所至本判决发生法律效力之日起15日内赔偿被上诉人海南华联石油贸易有限公司加油站终止经营期间必要的经常性开支费用人民币31006.8元。
一、二审案件受理费共4820元,其中:行政案件受理费200元,由上诉人海南省燃油批发管理所负担100元,上诉人琼山市交通规费征稽所负担100元;行政赔偿案件受理费4620元,由上诉人琼山市交通规费征稽所负担。
(七)解说
此案在审理中涉及两个方面的问题。
1.海南省交通规费征稽局《关于汽油购销和运输管理的公告》(下称《公告》)是否具有法律效力。《公告》是否具有法律效力,涉及人民法院审理此案能否把《公告》作为本案的审判依据。应该认为,《公告》不能作为本案的审判依据。理由是:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款之规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”同时,该条第二款规定:“人民法院审理民族自治地方的行政案件,并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”第五十三条第一款规定:“人民法院审理行政案件,参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”由此可见,人民法院审理行政案件的依据主要有:(1)法律;(2)行政法规;(3)地方性法规;(4)民族自治地方的自治条例和单行条例;(5)参照规章。在本案中《公告》是海南省交通规费征稽局在《海南日报》上公布的,其公布主体是海南省交通规费征稽局(该局隶属于海南省人民政府),并且《公告》的有关内容与海南省人大常委会于1996年8月23日通过的《海南省经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》相悖。因此,《公告》不具备法律效力,不能作为人民法院审理此案的依据,两被告依据《公告》作出的具体行政行为的主要证据不足和适用法律、法规错误,故一、二审人民法院判令撤销两被告的具体行政行为是正确的。
2.原告下属的华联加油站经营性损失和琼AXXXX9号油罐车经营性损失是否属于国家赔偿范围。应该认为,华联加油站经营性损失和琼AXXXX9号油罐车经营性损失不属于国家赔偿范围。理由是:根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条规定:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:(一)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违反国家规定征收财物、摊派费用的,返还财产;(二)查封、扣押、冻结财产的,解除对财产的查封、扣押、冻结,造成财产损坏或者灭失的,依照本条第(三)、(四)项的规定赔偿;(三)应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的,按照损害程度给付相应的赔偿金;(四)应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金;(五)财产已经拍卖的,给付拍卖所得价款;(六)吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;(七)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”由此看出,我国国家赔偿实行有限赔偿原则,赔偿范围仅限于必要的经常性费用开支和直接损失。必要的经常性开支,指为维持企业停顿状态下所必须交纳的房租、水、电、煤、气费和职工工资,直接损失,指已经发生的、确定的损失,而不是对权利人应得到的或者能够得到的利益赔偿。就本案而言,由于被告琼山市交通规费征稽所非法终止华联加油站从事汽油的经营,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条之规定,琼山市交通规费征稽所只能赔偿原告在终止经营期间必要的经常性开支,不包括原告的经营损失。故二审法院将一审法院判令琼山市交通规费征稽所赔偿原告的经营经济损失变更为赔偿原告终止经营期间必要的经常性开支是正确的。至于原告的琼AXXXX9号油罐车被扣押的损失,是否得到赔偿的问题,由于经营性损失不属国家赔偿范围,且原告没有诉讼请求,据此,二审法院依法判令撤销一审法院判令海南省燃油批发管理所赔偿原告的琼AXXXX9号油罐车的经营损失是正确的。
(林海 杨少球)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2000年商事审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第481 - 488 页