(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:陕西省榆林地区中级人民法院(1998)榆行初字第1号。
二审判决书:陕西省高级人民法院(1999)陕行终字第11号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):子洲县裴家湾乡12688名农民。
诉讼代表人:王某,农民,住子洲县XX乡XX村。
诉讼代表人:周某,农民,住子洲县XX乡XX村。
诉讼代表人:拓某,农民,住子洲县XX乡XX村。
诉讼代表人:武某,农民,住子洲县XX乡XX村。
委托代理人:王某,退休干部,住子洲县XXXX村。
委托代理人:武广韬,榆林地区经济律师事务所律师。
被告(被上诉人):子洲县裴家湾乡人民政府。
法定代表人:张某,乡长。
委托代理人:张某1,子洲县周家圪
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619
乡党委副书记。
委托代理人:高庆海,裴家湾乡人民政府干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:陕西省榆林地区中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:周秉胜;审判员:李玉林、马虎平。
二审法院:陕西省高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:宋龙凌;审判员:傅深铭、杜峰。
6.审结时间
一审审结时间:1998年3月23日。
二审审结时间:1999年3月31日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
被诉具体行政行为:1996年子洲县人民政府给裴家湾乡政府下达各种税费任务为572893元,裴家湾乡政府加码后,下达全乡各村的总额为862054元,超出县上下达任务289161元。收取税费中非法抓人、铐人、关押人,强行收取农民钱财。
原告诉称:1996年子洲县政府给裴家湾乡政府下达的各种税费任务为572893元,其中农业税、夏秋粮食补差款25万元,占税收总数的45%。乡政府下达到全乡各村总额为862054元,超过县上下达任务289161元。根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》和《陕西省实施〈农民承担费用和劳务管理条例〉细则》的规定,征收乡统筹和村提留费不得超过上年农民人均纯收入5%的比例,而乡政府征收农民的统筹提留款高达农民人均纯收入的25%。1995年子洲县遭受百年不遇旱灾,裴家湾乡农民人均纯收入百元左右,乡政府不切实际地统计为1995年该乡农民人均纯收入600余元。裴家湾乡政府在征收税费中又非法抓人、押人、铐人,无故殴打农民,强行收取农民的财物。请求:(1)撤销被告非法征收农民税费的行政行为,并将非法征收的钱物依法退还农民。(2)对乡政府干部殴打致伤、致残的农民承担赔偿责任,并追究有关人员法律责任。(3)判令被告承担本案诉讼费用和其他必要费用。
被告辩称:(1)原告诉讼主体存在问题。原告诉称万余农民,实际是少数人假借群众名义诉讼,绝大部分村民没有参与。(2)乡政府征收的税费和乡统筹与村提留费符合中央、省、地、县文件精神,征收的乡统筹和村干部报酬没有超过农民人均纯收入5%的比例。(3)原告要求追究违法抓人、打人的责任等诉讼请求,不属本案受案范围。
2.一审事实和证据
榆林地区中级人民法院经审理查明:被告于1996年4月向全乡养羊户征收农业特产税20000元已全部收回。1996年8月又与乡武装部以裴政发(1996)8号“关于征集1996年民兵教育训练经费的通知”下达征收民兵教育训练费7663元。同年11月被告又根据子洲县人民政府和有关部门的收费文件作出裴政发(1996)9号“关于下达1996年各种税收和夏秋粮食收购任务的通知”,载明各种税费854383元。其中,农业税为186988元(含农业特产税71500元);农田水利建设补偿费在县政府确定的83100元基础上,加收47400元;夏秋公购粮收购补差费153023元,乡政府加收21583元。各村委会根据乡政府两个通知下达的税费任务,按人口耕地亩数分摊到户征收。被告的两个收费通知共计10项,总额计862046元。截至诉讼前已收回543848元。原告不服乡政府1996年摊派加收税费的行政行为,于1997年4月30日向榆林地区中级人民法院提起诉讼。
以上事实,有双方当事人陈述,对证人裴家湾乡177名农民和子洲县农牧局、统计局、民政局、气象局、农工部、人武部、教育局、计生办、交通办等调查笔录,当事人提供的省、地、县、乡征收税费文件等证据在卷,并经开庭质证和法院审核,可以作为定案依据。
3.一审判案理由
榆林地区中级人民法院根据上述事实和证据认为,被告在没有法律赋予其征税权力的情况下,擅自向农民征收农业特产税20000元后,又在1996年征收税费时,将县政府文件中下达征收的71500元农业特产税任务向农民平摊征收。其重复征收20000元农业特产税的行为,违反了国务院《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》,属乱收费、乱摊派行为。被告还在1996年征收税费中,对农田水利建设补偿费在县上规定收费标准的基础上多摊派47400元,夏秋粮补差费加收21583元,共计征收68983元,违反了《陕西省实施〈农民承担费用和劳务管理条例〉细则》的规定,也属乱收费、乱摊派行为。被告以上违法要求农民履行义务,超额征收88983元的行政行为应予撤销,所收款项退还农民。原告要求追究乡政府干部致伤农民的责任及赔偿医疗费等其他诉讼请求,不属行政诉讼调整范围,不予支持。
4.一审定案结论
陕西省榆林地区中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第(七)项、第五十四条第(二)项第三目、第五目的规定,依法作出如下判决:
(1)撤销裴家湾乡人民政府1996年重复征收农业特产税20000元的行为,已收回款项如数退还农民。
(2)撤销裴家湾乡人民政府1996年多摊派农田水利建设补偿费47400元的行为,已收回款项如数退还农民。
(3)撤销裴家湾乡人民政府1996年加收夏秋公购粮补差费21583元的行为,已收回款项如数退还农民。
(4)驳回原告其他诉讼请求。
一审案件诉讼费3000元,由被告裴家湾乡人民政府承担。
(三)二审诉辩主张
上诉人(原审原告)诉称:一审判决对子洲县裴家湾乡1995年农民人均纯收入未作认定,使超标准征收的乡统筹费未予纠正。1995年裴家湾乡遭受百年不遇的大旱灾,人均纯收入仅在百元左右,被上诉人无视客观事实,违反法律规定,超标准征收乡统筹和村提留款计195462元。1996年被上诉人违法征收11项计529599元税费,一审判决涉及其中3项,退还88983元,尚有440616元未予退还,使上诉人的合法权益未能得到保护。乡政府征收税费程序违法。故请求:(1)撤销一审判决第三、四项;(2)维持一审判决第一、二项;(3)撤销被上诉人违法加收的各项税费440616元的行政行为,已收款项判令退还;(4)判令被上诉人赔偿其因上访及诉讼造成的直接经济损失80000元。
被上诉人(原审被告)辩称:关于本乡1995年农民人均纯收入的问题,根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定,应按国家统计局下设的农村经济工作站(简称农经站)统计数据为依据。而子洲县农经站“农村经济收益分配统计表”公布的裴家湾乡1995年农民人均纯收入为612.29元。这是法定机构公布的数据,被上诉人只能按这个标准征收乡统筹和村提留费。关于私自加码征收税费的问题,乡政府有多征税费的情况,但根本没有上诉人诉称的那么多。关于收费程序问题,按规定应向农民发放明白卡,乡政府已分发至各村委会,是村委会未向农民发放。征收税费过程中没有向农民出具统一票据。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,应驳回上诉维持原判。
(四)二审事实和证据
陕西省高级人民法院经审理查明:1996年8月至11月,被上诉人根据子洲县人民政府和有关部门文件规定,以裴政发(1996)8号《关于征集1996年民兵教育训练经费的通知》和裴政发(1996)9号《关于下达1996年各种税收和夏秋粮食收购任务的通知》,向全乡45个行政村下达共计862046元税费征收任务。其中,将县财政局下达的农业税74606元、农业特产税71500元,工商税30000元和其他零散税12900元,以农业税的名义按人口土地亩数平摊到村民各户统一征收。并未扣除其在1996年4月已向全乡养羊户征收的20000元农业特产税。征收农田水利建设补偿费130500元,比县政府下达的83100元多收47400元;征收定购粮补差费153023元,比县政府下达征收款额加收63063元;征收公路建设义务工代金146934元,比县政府下达的88460元多收58474元。被上诉人在两个“通知”中还下达征收1996年乡统筹费和村干部报酬计244601元。其中,义务兵优待金11441元,民兵教育训练费7663元,计划生育统筹费40021元,教育附加费131510元(实际只征收了89500元),村干部报酬53966元也列入乡统筹费统一征收。在乡政府征收的乡统筹费中义务兵优待金、民兵教育训练费和计划生育统筹费等项,比县政府下达的征收数额加收了24199元。子洲县农经站统计、发布的该乡1995年农民人均纯收入为612.29元,乡政府1996年征收的乡统筹和村干部报酬,占1995年农民人均纯收入的2.1203%。乡政府的两个“通知”下达税费计862046元,除在校学生向学校交纳的教育附加费42000元和村干部报酬53966元已留在各村外,应收回税费766080元,截至诉讼前已收回税费543548元,尚差222532元。被上诉人在征收税费过程中,未按法定程序在农民负担“明白卡”上签字,未开具由陕西省财政厅和农业厅统一监制的收费票据。1997年4月30日上诉人以乡政府乱摊派、乱收费,违法要求履行义务为由向榆林地区中级人民法院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.裴政发(1996)8号“通知”。
2.裴政发(1996)9号“通知”。
3.子洲县人民政府及有关部门1996年有关征收税费文件。
4.子洲县农牧局农经站发布的裴家湾乡1995年农民人均纯收入数据统计表。
5.双方当事人陈述。
6.证人证言。
7.庭审笔录。
(五)二审判案理由
陕西省高级人民法院认为:被上诉人在向全乡养羊户征收20000元农业特产税后,又在县政府下达的征收农业特产税和工商税时平摊征收的行政行为,违反了国务院《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》中关于农业特产税应由地方财政机关据实征收的规定,其越权重复征收的20000元农业特产税应予退还。被上诉人加收定购粮补差费63063元和农田水利建设补偿费47400元的行为,违反了国家收购原粮的定购粮政策,也违反了《陕西省征收农田水利建设补偿费实施办法》中关于农田水利建设补偿费由各级财政部门征收管理、专款专用、不得“搭车”摊派其他费用的规定。一审判决撤销被上诉人以上三项违法收费行为正确,但计算加收定购粮补差费的数额有误,应予以纠正。被上诉人加收公路建设义务工代金58474元的行为,违反了国务院《农民承担费用和劳务管理条例》,《陕西省实施〈农民承担费用和劳务管理条例)细则》中关于农村义务工以出劳为主,非本人自愿不得强行以资代劳的规定。上诉人要求撤销乡政府加收公路建设义务工代金行为的诉讼请求有理,应予支持。被上诉人在征收1996年乡统筹费的过程中,虽在县政府下达指标数上有加收,但根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》第十八条规定,乡统筹费本应由乡人民政府组织收取,该乡确定征收的村干部报酬,征收后已留在各行政村管理使用。农经站是统计农民人均纯收入的法定机构,该站发布的裴家湾乡1995年农民人均纯收入的数据,经统计机关鉴定和法院审核,符合该乡农民当年收入实际。乡政府1996年征收的乡统筹费和村干部报酬,未超过该乡1995年农民人均纯收入的2.5%,该行政行为合法,应予维持。被上诉人确定征收的40021元计划生育统筹费,占该乡1995年农民人均纯收入的0.3469%,违反了《陕西省实施〈农民承担费用和劳务管理条例〉细则》第七条第(二)项“计划生育费一般控制在上一年农民人均纯收入的0.3%”的规定,超比例征收的0.0469%,计5411元,行政行为违法,应予退还。上诉人的其他诉讼请求不属本案审查范围,依法不予支持。
(六)二审定案结论
陕西省高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第三、四、五目,第六十一条第(三)项的规定,依法判决如下:
1.维持榆林地区中级人民法院(1998)榆行初字第1号行政判决第一项、第二项。
2.撤销榆林地区中级人民法院(1998)榆行初字第1号行政判决第三项、第四项。
3.撤销裴家湾乡人民政府1996年加收定购粮补差费63063元的行为,已收回款项如数退还农民。
4.撤销裴家湾乡人民政府1996年加收公路建设义务工代金58474元的行为,已收回款项如数退还农民。
5.撤销裴家湾乡人民政府1996年超比例征收计划生育统筹费5411元的行为,已收回款项如数退还农民。
6.驳回上诉人的其他诉讼请求。
上列1、3、4、5项被上诉人应退还款项共194348元,应于判决生效后30日之内履行。
一、二审案件诉讼费各3000元,由被上诉人裴家湾乡人民政府承担。
(七)解说
陕西省子洲县裴家湾乡万余农民诉乡政府违法要求履行义务案,是该省首例减轻农民负担的行政争议案件。该案案情复杂,涉及面广,涉诉金额大,案件的政策性、法律性强,关系社会的稳定和农村经济发展,关乎减轻农民负担,落实党的富民政策的问题。二审在维持一审判决的基础上,对乡政府加收夏秋定购粮补差费数额作了改判,对乡政府违法加收的公路建设义务工代金和计划生育统筹费的行政行为判决予以纠正。二审判决实体正确,程序合法,收到了较好的社会效果。现对案件作以下简析:
1.准确把握本案审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第(七)项的规定,公民、法人或其他组织“认为行政机关违法要求履行义务的”,就可以向人民法院提起行政诉讼。行政机关违法要求相对人履行义务,即行政机关在无法律、法规依据情况下要求相对人履行义务。本案上诉人诉的主体是裴家湾乡政府,诉的具体行政行为是乡政府1996年“搭车”摊派、加收税费的行政行为,诉讼请求是要求判令乡政府返还违法加收的税费。因此,本案只限于对乡政府加收行为是否合法进行审查。对县政府及其有关部门征收税费的行为,村民没有起诉,根据行政诉讼不告不理的原则,本案不宜涉及。本案上诉人还请求追究乡政府干部殴打致伤农民的责任,因该诉诉的是个人,不是乡政府,属另一法律关系,不宜一并审理,故本案不予审查。一、二审判决驳回该项诉讼请求正确。
2.对具体行政行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”。合法性审查主要包括两个方面:(1)行政机关是否依法行使行政职权;(2)行政机关的具体行政行为是否有事实和法律依据。本案根据国务院《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》第十二条,“农业特产税由地方财政机关征收”,陕西省办公厅《关于切实加强农业特产税征收管理的通知》第四条规定,“农业特产税的征收工作由各级财政部门负责,乡(镇)财政所具体征收”。第六条又规定,“乡级财政所是农业特产税的具体征管部门,其他任何单位和个人不得直接从事征收管理”。足以看出,农业特产税的具体征管部门是乡财政所,乡财政所是县财政局的派出机构。本案中裴家湾乡1996年直接向全乡养羊户征收农业特产税20000元的行政行为,超越了乡政府的行政职权,越权行为属无效行为。一、二审判决撤销该具体行政行为是正确的。根据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》、《陕西省实施〈农民承担费用和劳务管理条例〉细则》第十条之规定,“农村义务工以出劳为主,非本人自愿不得强行以资代劳”。本案乡政府违反“以出劳为主”的法律、法规规定,要求农民履行以资代劳的义务,加收公路建设义务工代金58474元。二审判决撤销该行政行为正确。本案乡政府在征收乡统筹和村提留费中,虽未超过1995年农民人均纯收入的比例,该行政行为合法,但是征收的计划生育统筹费40021元,超过了《陕西省实施〈农民承担费用和劳务管理条例〉细则》第七条第(二)项“计划生育费一般控制在上一年农民人均纯收入的0.3%”的规定,征收的计划生育统筹费占该乡1995年农民人均纯收入的0.3469%,超比例征收的5411元违反法律、法规规定,二审法院判决撤销并由被告予以退还正确。
3.坚持证据是认定事实的依据原则。在行政审判中,证据是查明事实的依据,审查认定证据是查明事实的关键。该案上诉人对子洲县农经站提供的裴家湾乡1995年农民人均纯收入612.29元的数据提出异议,并称,1995年该乡遭受罕见的干旱灾害,农民收入甚微,人均收入仅百元左右,乡政府提供的统计数据不切实际。一审法院对该节事实未予认定,二审期间,法院委托榆林地区和子洲县统计局对裴家湾乡1995年农民经济收入进行了测算和分析论证,陕西省统计机关进行审定,做出该乡农民人均纯收入为518元的结论。据此,法院认定,子洲县农经站发布的农民人均纯收入的数据,基本符合该乡当年实际情况,乡政府下达的乡统筹和村提留费244601元,仅占该乡农民人均纯收入的2.1203%,未超过国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定的5%的比例。乡政府的行政行为合法正确,法院判决维持是正确的。本案一审判决撤销乡政府加收夏秋定购粮补差费21583元,其中,夏粮补差费20113元,秋粮补差费1470元。上诉人对一审法院认定秋粮定购粮补差费款额提出异议,称乡政府征收秋粮差价费时,确定的市场价高于当年秋粮市场价格。并向法院提供了裴家湾乡相邻乡工商所和粮站出具的关于当年秋粮市场价格证明,一审法院未予采信。二审期间,法院对上诉人提供的证明材料重新核实,陕西省价格事务所出具了子洲县1996年秋粮市场价格的证明,法院据此确定,乡政府征收秋粮补差费所确定的市场价高于该乡市场价格。乡政府1996年加收秋粮定购粮补差费42950元,加上加收的夏粮差价费20113元,乡政府共多收定购粮补差费63063元。二审法院在重新核实证据,查明事实的情况下,对乡政府加收定购粮补差费,依法予以改判正确。
4.农民的赔偿请求不属行政赔偿范围。该案上诉人在一、二审中请求乡政府赔偿80000元经济损失。经审查,其请求赔偿的损失主要是案件诉讼代表人上访和诉讼期间花费的差旅费、误工补贴和印刷材料等费用。根据《国家赔偿法》第二十八条第(一)项的规定“违反国家规定征收财物、摊派费用的返还财产”。行政机关违反国家规定征收财物、摊派费用的赔偿形式是返还违法征收的财物和费用。农民的赔偿请求,不属行政赔偿范围,法院判决不予赔偿,驳回诉讼请求正确。
(杜峰)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2000年商事审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第599 - 605 页