(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省漳平市人民法院(1998)漳行初字第01号。
二审判决书:福建省龙岩市中级人民法院(1998)岩行终字第20号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):福建省漳平煤矿。
法定代表人:范某,矿长。
一、二审委托代理人:林某,福建省煤炭工业总公司干部。
一审委托代理人:郭某,福建省漳平煤矿干部。
二审委托代理人:赵修果,至理(福州)律师事务所律师。
被告(被上诉人):漳平市水土保持监督站。
法定代表人:林某1,站长。
一审委托代理人:麻某,该站干部。
一审委托代理人:朱某,该站干部。
二审委托代理人:林某2,龙岩市水土保持事业局预防监督科科长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省漳平市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:杨一民;审判员郑寿峰、陈士毅。
二审法院:福建省龙岩市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:蒋柏生;代理审判员:刘伟光、廖先传。
6.审结时间
一审审结时间:1998年7月6日。
二审审结时间:1998年10月5日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1998年2月18日,被告以原告倾倒废弃渣破坏植被为由,根据《福建省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第二十一条和闽价(1996)费字393号文件第三条规定,作出漳水保处(1998)01号行政处理决定,对福建省漳平煤矿收取1997年度水土保持补偿费43713元。原告不服,于1998年3月5日向福建省龙岩市水土保持事业局申请复议。龙岩市水土保持事业局经复议维持漳平市水土保持监督站作出的漳水保处(1998)01号行政处理决定,原告仍不服,于1998年4月28日向漳平市人民法院提起行政诉讼。
2.原告诉称:漳平市水土保持监督站作出的漳水保处(1998)01号行政处罚决定存在不妥之处,被告所勘测的应缴费矸石覆盖面积是历年来的面积,超出了法律规定应收费的矸石覆盖面积。要求法院判决被告漳水保处(1998)01号行政处理决定无效,并申请停止执行该行政处理决定。
3.被告辩称:(1)原告福建省漳平煤矿在生产中倾倒废弃的煤矸石损坏植被,改变地貌,降低了原有水土保持功能,应当依法缴纳补偿费。(2)原告福建省漳平煤矿对历年倾倒的废渣、弃土没有采取有力的防止水土流失补救措施,而且仍在继续倾倒废弃渣,这种行为属连续行为,应当依法缴纳水土保持补偿费。请求法院依法维持原处理决定。
(三)一审事实和证据
漳平市人民法院经审理查明:原告福建省漳平煤矿自1958年7月兴办以来,因开矿在大坑头、大窑、五号井、文宾山、武陵坑等工区倾倒煤矸石等废渣弃土。1997年9月,被告漳平市水土保持监督站根据龙岩市水土保持事业局复决组织字(1997)第001号文的决定,委托漳平市水利水电勘测设计室对福建省漳平煤矿在生产过程中因倾倒废弃渣等破坏植被至今仍未恢复的面积进行测量,测得大坑头工区28723平方米、大窑工区425硐5523.1平方米、文宾山工区13074.2平方米、五号井工区29295.6平方米、武陵坑工区10810平方米,合计面积87425.9平方米,并绘制弃渣堆置平面图五份。被告漳平市水土保持监督站对原告福建省漳平煤矿堆渣现场进行了拍照。1998年2月18日,漳平市水土保持监督站认定原告在大坑头、大窑、文宾山、五号井、武陵坑等五个工区因倾倒废弃渣等破坏植被,根据《福建省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第二十一条和闽价(1996)费字393号文件第三条规定,以漳水保处(1998)01号文作出行政处理决定,该行政处理决定同时交待了诉权。原告不服,在法定期限内向龙岩市水土保持事业局申请复议,龙岩市水土保持事业局维持漳平市水土保持监督站的处理决定,原告仍不服,在法定期限内向法院起诉。
上述事实有如下证据证明:
1.原告福建省漳平煤矿堆渣现场照片五张。
2.漳平市水利水电勘测设计室勘测的大坑头、五号井、武陵坑、大窑425硐、文宾山工区实测图五份。
3.复议申请书。
4.岩水保局复决组织字(1998)第001号行政复议决定书。
5.漳水保处(1998)01号行政处理决定书。
6.行政处理案件立案审批报告表。
7.证人余某的证言一份。
8.行政处理讨论记录。
9.双方当事人在法庭上的陈述。
(四)一审判案理由
漳平市法院认为:被告漳平市水土保持监督站依据原告福建省漳平煤矿倾倒的矸石、废弃渣的事实,依照水土保持有关的法律、法规规定,认定原告福建省漳平煤矿的行为已破坏了植被,造成水土流失,根据《福建省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第二十一条和有关规定,作出原告福建省漳平煤矿应当缴纳水土保持补偿费43713元的处理决定,事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律、法规正确,应当给予支持;原告福建省漳平煤矿认为被告漳平市水土保持监督站所勘测的应缴费面积超出了法规、政策文件所规定时限的应收取弃渣面积,理由不充分,不予支持。
(五)一审定案结论
漳平市人民法院依照《福建省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第五十四条第(一)项规定,参照闽价(1996)费字393号批复第三条规定,判决如下:
维持被告漳平市水土保持监督站作出的漳水保处(1998)01号行政处理决定。
诉讼费1758元,由原告福建省漳平煤矿负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人福建省漳平煤矿不服漳平市法院(1998)漳行初字第01号行政判决,向龙岩市中级人民法院提起上诉称:(1)原判对被上诉人所适用的法律条款是否适当和所依据的有关文件规定是否存在与合法没有进行全面审查。(2)被上诉人认为我矿在1958年至1995年1月根据设计在指定地点堆放矸石属连续性违法行为应缴纳水土保持补偿费,缺乏依据。对此,原审未作出认定。(3)原判确认我矿造成水土流失,改变了被上诉人所认定的事实,违反了《行政诉讼法》的有关规定。因此,请求二审法院撤销原审判决,撤销被上诉人向我矿收取的水土保持补偿费的行政处理决定,由被上诉人重新作出具体行政行为。
2.被上诉人辩称:该站作出的漳水保处(1998)01号行政处理决定认定事实清楚,适用法律、法规正确、程序合法,请求二审法院予以维持。
3.二审判案理由
龙岩市中级人民法院审理认为:原审法院对本案的审理事实清楚,证据确实充分,适用法律法规正确,符合法定程序,上诉人上诉无理,诉请不予支持。但原审法院对上诉人申请停止执行收取43713元水土保持补偿费未依法裁定,显属不当。
4.二审定案结论
龙岩市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
案件受理费1758元,由福建省漳平煤矿负担。
(七)解说
1.本案争议的焦点是被告在计算原告缴纳补偿费的纳费面积时,把当年的面积与历年来破坏植被的面积一并计算,是否超出了法律规定的时效。根据法律适用的一般原则,行政法的时间效力始于立法机关公布施行之日,终于立法机关明令废止之时,并以不溯及既往为原则。本案被告漳平市水土保持监督站对原告作出行政处理决定所适用的法规《福建省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》是福建省人大常委会根据《中华人民共和国水土保持法》第四十一条规定,于1995年1月23日通过并公布实施的,本案被告所适用的另一个规章闽价(1996)费字第393号文件,于1996年9月23日在省长办公会议上通过,该文件明确规定福建省水土保持补偿费收费标准从1996年10月1日起执行。因此,有人认为,被告在计算原告缴纳补偿费的纳费面积时,将原告当年破坏植被的面积与历年来破坏植被的面积一并计算,超出了法律规定的时效,违反了法不溯及既往的原则。我们认为,这种认识有失偏颇,是对法律时效制度的误解。所谓时效,是指一定的状态持续经过一定时间而产生一定法律后果的制度。我国《行政处罚法》在第二十九条对时效及时效期限的计算有明确的规定,即违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。本案原告福建省漳平煤矿自1958年7月开办以来,因开矿在大坑头、大窑、五号井、文宾山、武陵坑等工区倾倒矸石等废渣弃土,直到1997年被告对其作出行政处理决定,还在排放矸石等废渣弃土,而且还在继续,因此原告的行为是属于连续性的行为,对其行为而造成的后果应承担相应的法律义务,也就是说应当追缴其历年来因倾倒矸石等废渣弃土、改变地貌、损坏植被、降低或丧失原有水土保持功能而应当缴纳的水土保持补偿费。基于上述理由,本案被告在计算原告缴纳补偿费的纳费面积时,从原告损坏植被发生之日起计算是正确的。
2.我国人口众多,水土资源匮乏,水土流失问题历来比较严重,而且随着人口的不断增加,经济的快速增长,水土流失和水土资源紧缺的形势将更加严峻。因此,国务院于1993年1月19日发出《关于加强水土保持工作的通知》,要求各级人民政府和有关部门必须从战略的高度认识水土保持是山区发展的生命线,是国土整治、江河治理的根本,是国民经济和社会发展的基础,是我们必须长期坚持的基本国策,要求进一步增强对水土流失治理的紧迫感,加快水土流失防治的速度。本案被告漳平市水土保持监督站作为水土保持工作的职能部门依职权对原告福建省漳平煤矿收取水土流失补偿费,正是落实国务院通知的具体表现,其依法收费的行政行为,人民法院应予维持。本案被告漳平市水土保持监督站依照水土保持有关的法律、规章规定,作出漳水保处(1998)01号处理决定,事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确,一、二审法院判决维持被告的具体行政行为是正确的。
本案是福建省首例涉及水土保持的行政诉讼案件,双方当事人的上级领导机关都很重视,在一审法院开庭审理时,分别组织全省本系统的各单位负责人和有关人员到庭旁听,这说明水土保持工作已引起各方的重视。相信通过本案的审判,将进一步推动水土保持工作的开展,促使造成水土流失的一些工矿企业加强水土流失的保护措施,从而减轻灾害,促进经济的发展。
(陈士毅 杨一民)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.1999年经济审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第639 - 643 页