(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:海南省琼山市人民法院(1999)琼行初字第1号。
二审判决书:海南省海南中级人民法院(2000)海行终字第26号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):琼山市灵山镇民联二经济社。
负责人:吴某,副主任。
委托代理人(一、二审):黎明,海南坤和律师事务所律师。
被告(上诉人):琼山市公安局灵山派出所。
负责人:马某(吴某1),所长。
委托代理人(一审):华景昌,海南法立信律师事务所律师。
委托代理人(二审):汤坚,海南圣合律师事务所律师。
第三人(上诉人):陈某、甘某、陈某1、陈某2、吴某2、陈某3、梁某、吴某3、陈某4等九人,住琼山市。
委托代理人(一审):吴某4,男,44岁,住琼山市。
委托代理人(二审):吴峻,海南圣合律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:海南省琼山市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:唐波;审判员:王维迪、陈文深。
二审法院:海南省海南中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:翁知用;审判员:龙籍忠、王东史。
6.审结时间
一审审结时间:2000年4月12日。
二审审结时间:2000年6月19日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:被告琼山市公安局灵山派出所于1995年4月、12月和1997年11月分别为第三人陈某、甘某、陈某1、陈某3、陈某4、陈某2、梁某、吴某2、吴某3等九人办理户口落户于原告民联二经济社,民联二经济社以“灵山派出所未经该社同意,擅自为陈某等九人办理户口迁入该社,其行政行为侵犯了该社的合法权益”为由,向琼山市人民法院提起行政诉讼,请求法院撤销灵山派出所做出迁移户口的行政行为。
2.原告诉称:1998年7月7日,琼山市人民法院通知我社应诉陈某等九人诉讼分配征地款纠纷一案,才知道灵山派出所未经我社同意,擅自办理陈某等九人户口迁入我社,灵山派出所的迁移户口行为违反法定程序,其行政行为侵犯了我社的合法权益,现(即1999年4月22日)特提起行政诉讼,请求法院依法撤销灵山派出所做出陈某等九人户口迁移入我社的行政行为。
3.被告辩称:我派出所于1995年4月、12月和1997年11月分别做出同意陈某等九人户口迁入民联二经济社,是符合《公安部关于处理户口迁移的规定》和《公安部关于解决有关农村落户问题的请示的通知》精神,其户口迁移手续完备、审批程序合法,请求法院依法予以维持。同时,陈某等九人的户口迁入民联二经济社是在1995年12月,民联二经济社于1999年4月22日对我派出所当时的行政行为提起行政诉讼,已超过诉讼时效,且民联二经济社向法院起诉我派出所的户口行政管理行为,不属于行政诉讼的受案范围,故我派出所请求法院驳回民联二经济社的起诉。
4.第三人述称:我们九个人的户口迁入民联二经济社,是经灵山管理区同意并经灵山派出所批准,且灵山派出所做出迁移户口的行政行为,手续完备,审批程序合法,故请求法院驳回民联二经济社的起诉。
(三)一审事实和证据
琼山市人民法院经公开审理查明:1950年4月6日,陈某出生于琼山市桂林洋农场昌后村,幼年因生母改嫁到灵山镇民联二经济社,他也随母亲在该村生活。1956年因家境困难,陈某被送往琼山市东营镇东和管区外堆村陈某5(已故)、陈某6夫妇收养。陈某长大成人后与甘某结婚,先后生育三个男孩即陈某1、陈某3、陈某4。陈某与吴某4系同母异父之兄弟。1995年4月18日,吴某4作为户口迁移的申请人,以“现我母亲及全家日晚想念,要求兄及嫂、孩子户口迁回家乡”为由,申请陈某、甘某、陈某1、陈某3、陈某4的户口迁入民联二经济社。琼山市东营镇东和管区、琼山市公安局东营边防派出所同意陈某等五人户口迁出。1995年4月15日,琼山市灵山镇灵山管区未经民联二经济社同意,擅自在户口迁移申请表上的迁入单位一栏写上“上述情况属实、同意落户”,并盖琼山市灵山镇灵山管区的印章。1995年4月17日,琼山市公安局灵山派出所也在该户口迁移申请表上的迁入派出所意见一栏写上“同意管区意见,迁入农业”,并盖上印章,但该户口迁移申请表上的“迁出派出所管段民警意见”、“迁入派出所管段民警意见”、“户籍股意见”和“局审批意见”栏中均无意见、审批。1995年4月28日,灵山派出所凭琼山市公安局东营边防派出所1995年4月21日出具给陈某等五人的琼东第022、023号户口迁移证(农业)给陈某、甘某、陈某1、陈某3、陈某4办理户口从东营镇外堆村迁移到灵山镇民联二经济社,并登记在吴某4的户册上。落户后,因陈某1与陈某2结婚并生育儿子吴某2,陈某3与梁某结婚,并生育儿子吴某3,灵山派出所又未经民联二经济社同意,也未呈报琼山市公安局审批,仅凭灵山管区的意见,分别于1995年12月和1997年11月,将陈某2、梁某、吴某3、吴某2的户口迁入民联二经济社,并登记在吴某4的户册上。从此,陈某等九人从1995年一直在民联二经济社居住生活至今。因民联二经济社以陈某等九人不是该社人员,且他们九人户口迁入该社未经其同意为由,不同意分配土地补偿款及安排责任田给陈某等九人,陈某等九人以民联二经济社为被告于1998年7月向琼山市人民法院提起民事诉讼。虽然民联二经济社在民事答辩中提出“灵山派出所做出户口迁移的行为不合法,请求法院中止审理民事诉讼的主张”而反诉,但琼山法院仍审理民事诉讼,并于1998年8月15日做出(1998)琼山灵民初字第34号民事判决,民联二经济社不服该判决提起上诉,海南省海南中级人民法院也做出(1998)海南民一终字第266号民事判决,该终审判决书于1998年11月23日送达民联二经济社。民联二经济社于1999年4月22日向琼山市人民法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.户口迁移申请表。
2.户口迁移证(农业)。
3.吴某4的户口簿。
4.琼山市人民法院做出的(1998)琼山灵民初字第34号民事判决书。
5.海南省海南中级人民法院(1998)海南民一终字第266号民事判决书以及该判决书的送达回证。
6.灵山派出所做出的调查笔录。
7.民联二经济社的民事答辩状。
8.双方当事人所做的陈述。
9.琼山市人民法院做出的调查笔录。
(四)一审判案理由
琼山市人民法院根据上述事实和证据认为:陈某出生于琼山市桂林洋农场昌后村,幼年随母亲在民联二经济社生活,因家境困难,1956年其母亲将其送给陈某5、陈某6夫妇收为养子,陈某6与陈某之间的收养关系已成立,根据我国《收养法》和《婚姻法》的有关规定,养子女与生父母之间的权利义务关系因收养关系的成立而消除。现吴某4以“现我母亲及全家日晚勿念,要求兄嫂、孩子的户口迁回家乡”为由,申请陈某等九人的户口落户于民联二经济社,其理由不符合国务院1982年12月17日批转《公安部关于解决有关农村落户问题的请示》的规定,且灵山管区未经民联二经济社同意,擅自同意陈某等五人户口落户于民联二经济社,其行政行为侵犯了民联二经济社的合法权益。作为户口管理职能机关的灵山派出所,对吴某4申请陈某等五人户口迁移到民联二经济社落户的理由,没有严格按照有关规定给予审查与核实,仅根据灵山管区的意见,也未按规定逐级呈报琼山市公安局审批,擅自办理陈某、甘某、陈某1、陈某3、陈某4户口迁入民联二经济社,随后又办理陈某2、吴某2、梁某和吴某3户口落户于民联二经济社,其行政行为属于违反法定程序和超越职权,故依法应予撤销。虽然民联二经济社负责人在灵山派出所1997年10月15日的询问笔录中承认其当时知道陈某等九人户口迁入了该社,但陈某等九人于1998年7月向法院提起民事诉讼直至终审民事判决书送达之日止这段时间,应视为本行政诉讼时效的中断,本案的诉讼时效应从1998年11月24日起重新计算,故民联二经济社于1999年4月向法院提起行政诉讼未超过诉讼时效。
(五)一审定案结论
海南省琼山市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第二、三、四目,做出如下判决:
撤销琼山市公安局灵山派出所做出陈某、甘某、陈某1、陈某3、陈某4、陈某2、吴某2、梁某、吴某3户口迁移落户于琼山市灵山镇民联二经济社的具体行政行为。
案件受理费人民币300元,由灵山派出所负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人诉称:原审判决认定陈某等九人于1998年7月向法院提起民事诉讼直至终审民事判决书送达之日止这段时间,视为本行政诉讼时效中断,无法律依据,因为行使民事诉讼诉权的原告是陈某等九人,不是本案的民联二经济社,故陈某等九人提起民事诉讼并不影响到民联二经济社提起行政诉讼。同时,我所为陈某等九人办理户口迁移入民联二经济社,是符合《国务院批转公安部关于处理户口迁移规定的通知》及省内办理户口迁移的有关会议精神。且陈某等九人的户口迁移,无须报请琼山市公安局审批,原审法院认定我所“违反法定程序和超越职权”是错误的,故我所请求二审法院撤销原判,驳回民联二经济社的起诉。
上诉人陈某等九人提起上诉的事实、理由与请求和上诉人灵山派出所的上诉诉称一致。
被上诉人辩称:灵山派出所批准将陈某等九人的户口迁入本经济社并未告知本经济社,即使推定本经济社于1997年10月15日知道陈某等九人已办理户口迁入,至1999年4月本经济社提起行政诉讼,亦在两年时效内,根据新的《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定,本经济社的起诉未超过诉讼时效。原审判决的认定与处理意见正确,故请求二审法院驳回两上诉人的上诉,维持原判。
2.二审事实和证据
海南省海南中级人民法院在肯定一审法院认定的案件事实与采纳的证据的基础上,还审查上诉人灵山派出所在二审期间向二审法院提交新的证据材料有:
(1)国发(1977)140号国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》和1982年12月17日国务院批转的《公安部关于解决有关农村落户问题的请示的通知》。
(2)琼公发户字(1997)35号“琼山市公安局关于常住户口登记、迁移的通知”。
(3)海南省公安厅三处2000年6月15日出具的公民在市、县户口迁移办理手续便条。
3.二审判案理由
海南省海南中级人民法院经公开审理认为:农村经济合作社(前身是生产队)是农村最基本的集体经济组织,集体中成员的各项权利和福利待遇是以户口的登记落户地作为法定依据的。上诉人灵山派出所未经民联二经济社同意,擅自批准将陈某等九人的户口从外村迁入民联二经济社,其行为侵犯了民联二经济社的合法权益,且批准办理户口迁移的行政行为违法,原审判决撤销其违法行政行为,并无不当。对于本案的诉讼时效问题,原判认定因民事诉讼引起本行政诉讼时效的中断,并确认本案的诉讼时效从1998年11月24日起重新计算,故认定民联二经济社于1999年4月提起本行政诉讼,并未超过诉讼时效并无不妥。
4.二审定案结论
海南省海南中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项,做出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审诉讼费300元,由上诉人灵山派出所负担。
(七)解说
1.因迁移户口行为引起的行政诉讼,是否属于人民法院的受案范围。
因公民、法人或其他组织对公安机关做出的迁移户口行为不服而提起行政诉讼,是否属于人民法院的受案范围,虽然我国《行政诉讼法》没有明文规定,但根据该法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,规定中的“合法权益”,其含义是指公民、法人或其他组织依法享有人身权、财产权以及其他应受法律保护的权利。户口是属于公民的一项人身权的范围,根据《公安派出所组织条例》第二条第(五)项之规定,管理户口属于公安派出所的职权。所以,琼山市灵山派出所在办理陈某等九人的迁移户口中,是履行职权的行政行为,且是针对陈某等九人的迁移户口的事项做出的,是属于可诉性的具体行政行为。但琼山市灵山派出所在履行职权中,未经户口迁入单位民联二经济社同意,擅自审批陈某等九人的户口迁入该社,其行政行为侵犯民联二经济社的合法权益,故民联二经济社以“灵山派出所做出迁移户口的行政职权的行为侵犯其合法权益”为由向人民法院提起行政诉讼,符合我国《行政诉讼法》第十一条第一款第(八)项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”规定的受案范围。因此,琼山市人民法院以“不服迁移户口”为案由受理该案是正确的。
2.关于灵山派出所审批陈某等九人的户口迁入民联二经济社的行政行为是否构成超越职权。
所谓超越职权是指行政主体在行政管理活动中,行使了法律、法规没有授予行政权力、或者超越了法律、法规授予的权限。根据1977年11月8日国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》和1982年12月17日国务院批转《公安部关于解决有关农村落户问题的请示的规定》,凡户口迁移的审批权限,都必须向迁入地派出所申请,经派出所查实有关情况,一律报迁入地的市、县公安局审批。作为户口管理职能机关的灵山派出所,对吴某4申请陈某等九人户口迁入民联二经济社落户的理由,既没有严格按照有关规定给予审查与核实,也没有征求迁入单位民联二经济社的意见,仅凭灵山管区的意见,也未按规定逐级呈报琼山市公安局审批,擅自做出同意陈某等九人的户口迁入民联二经济社,其行政行为违反国务院上述批转的规定,故灵山派出所的行政行为属于违反法定程序和超越职权的行为。据此,琼山市人民法院根据《行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四目之规定,做出撤销灵山派出所迁移户口的行政行为是正确的。
3.关于行政诉讼是否适用时效中断的问题。
虽然《行政诉讼法》没有明文规定诉讼时效期间的中断,但参照《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第一百一十四条“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,对本规定没有规定的,可以参照民事诉讼的有关规定”(见新解释第九十七条)之规定,这里的“民事诉讼”既包括《民事诉讼法》,又包括有关民事诉讼的司法解释。根据《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百五十三条“当事人超过诉讼时效期间起诉的,人民法院应予受理。受理后查明无中止、中断、延长事由的,判决驳回其诉讼请求”之规定,在行政诉讼中可以适用诉讼时效期间的中断。就本案而言,虽然民联二经济社在灵山派出所1997年10月15日的询问笔录中承认了其当时知道陈某等九人户口迁入该社,但陈某等九人以民联二经济社不同意分配土地补偿款及安排责任田为由,于1998年7月以民联二经济社为被告向琼山市人民法院提起民事诉讼,该民事诉讼直至终审民事判决书送达之日即1998年11月23日这段时间,因民联二经济社在民事答辩状中提出灵山派出所做出的户口迁移行为不合法,提出请求法院中止审理民事诉讼的主张,根据《民法通则》第一百四十条“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起,诉讼时效期间重新计算”之规定,民联二经济社在民事诉讼中已提出主张,应视为本行政诉讼时效的期间发生中断,本行政诉讼时效计算时间应从1998年11月24日起重新计算,民联二经济社于1999年4月向琼山市人民法院提起本行政诉讼,未超过《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第三十五条“逾期的期间最长不得超过1年”的规定,故一、二审法院认定民联二经济社向法院起诉未超过诉讼时效期间的理由是正确的。
鉴于上述理由,灵山派出所对陈某等九人做出迁移户口的具体行政行为,属于违反法规规定、超越职权和违反法定程序的行为。据此,海南省海南中级人民法院判决维持海南省琼山市人民法院(1999)琼山行重字第1号行政判决是正确的。
(黄一哲)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2001年商事暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第559 - 564 页