(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广西壮族自治区临桂县人民法院(1994)临行初字第10号。
二审判决书:广西壮族自治区桂林市中级人民法院(1995)桂行终字第1号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):广西壮族自治区临桂县四塘乡大约村公所大约村(简称大约村)。
法定代表人:秦某,村长。
一、二审委托代理人:秦某1,男,1958年7月出生,临桂县四塘乡大约村公所村长。
一审委托代理人:李胜明,临桂县律师事务所律师。
二审委托代理人:秦某2,男,44岁,大约村副村长。
被告(被上诉人):广西壮族自治区临桂县人民政府。
法定代表人:杨某,县长。
一、二审委托代理人:秦某3,该县政府调处办干部;吴某,该县政府法制办干部。
第三人(上诉人):广西壮族自治区临桂县四塘乡横山村公所元某(简称元某)。
法定代表人:秦某4,村长。
一、二审委托代理人:秦某5,男,1963年7月出生,临桂县四塘乡计生站干部。
一审委托代理人:秦某6,男,1935年出生,临桂县四塘乡四塘街民间医生。
二审委托代理人:熊某,男,74岁,元某农民。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广西壮族自治区临桂县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:莫桂林;人民陪审员:于开华、黄桂芬。
二审法院:广西壮族自治区桂林市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:徐元进;审判员:刘军;代理审判员:严亚非。
6.审结时间
一审审结时间:1994年10月25日。
二审审结时间:1995年2月13日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:1992年春,大约村在四塘乡横山村公所元某与大约村公所大约村交界处的九里追岭等场上种植松树时,元某对此提出异议,以两叉江岭、牛栏头岭、九里追岭、墨石岭、大脚岭属其村长期牧牛、割草为由,主张岭场土地所有权,遭到大约村反对,双方为此发生岭场土地权属纠纷。经乡、县人民政府调解,双方未能达成协议。1992年2月,元某向被告临桂县人民政府申请解决土地所有权问题。临桂县人民政府经过调查研究,在其调查的基础上,根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府处理”以及国家土地管理局(1989)国土[籍]字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第十条“村农民集体所有的土地,一般按该村农民目前实际使用的本集体土地的界线确定所有权”之规定精神,于1994年1月22日,作出临政发(1994)23号《关于大约村与元某争执牛栏头岭、两叉江岭、九里追岭、大脚岭、墨石岭的处理决定》。决定确认:1)牛栏头岭由两叉江岭与牛栏头岭之间的光背冲东边水田的东北角某起至桂柳路西边沿往北50米止,向西至牛栏头岭顶再向北至秦某7能慰、秦某8秦某9合墓止倒水为界,西面岭场归大约村集体所有,东面岭场归元某集体所有。2)两叉江岭以桂柳路为界,东面岭场归元某集体所有,西面岭场归大约村集体所有。3)九里追岭、大脚岭、墨石岭归元某集体所有。大约村对临政发(1994)23号处理决定不服,根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条第四款“当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以在接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉”之规定,在法定期间内,大约村向临桂县人民法院提起行政诉讼。
(2)原告诉称:1)双方争执的牛栏头岭、两叉江岭、九里追岭、大脚岭、墨石岭约400亩,历来为我大约村牧牛、割草、积肥之岭场,解放前后至今均请有守山员护林管理;五岭场周围的水田均是我村耕作区,我村在牛栏头岭开垦30多亩旱地种植有40多年之久。2)1953年,我大约村在牛栏头岭、两叉江岭砍伐了一批木柴;1987年,经县林业局批准获得砍伐证后,我村在牛栏头岭、两叉江岭间砍了部分小松树后,又在此片岭场上砍伐了松林125808斤,卖给四塘木制品门市部。3)1965年,临桂县林业局派出工作组到我大约大队,筹备成立国社合营大约林场,测量、打桩、划线历时半年之久,人人皆知;现临桂县档案馆保存的1965年制作的《临桂县大约公社林场规划示意图》,1966年制作的《国社合营大约林场设计图》,1966年制作的《四塘公社大约大队图》,均注明牛栏头岭、两叉江岭属我大约村所有。
被告临桂县政府所作的临政发(1994)23号号处理决定,将我大约村所有的九里追岭、大脚岭、墨石岭和牛栏头岭与两叉江岭的部分确认给元某所有,主要事实不清,证据不足,适用法律、法规错误;侵害了我大约村集体的合法权益,且不利于团结,不利于生产。请求人民法院依法撤销被告临桂县人民政府所作的临政发(1994)23号《关于大约村与元某争执牛栏头岭、两叉江岭、九里追岭、大脚岭、墨石岭的处理决定》,重新作出具体行政行为,以维持我大约村集体的合法权益。
(3)被告辩称:本政府所作的临政发(1994)23号处理决定,事实清楚,证据确凿,适用法律、法规得当,其处理决定正确,请求法院予以维持。其主要理由是:1)元某与大约村争执的牛栏头岭、两叉江岭、九里追岭、大脚岭、墨石岭,1952年土地改革,1956年合作化运动,1962年国家调整人民公社社队规模,对生产队的劳动力、土地、耕畜、农具实行固定(简称四固定)等时期,均未对该五岭场确定权属。根据《中华人民共和国土地管理法》的有规定精神,从元某山场少的实际出发,本政府有权对争议土地作出权属确认。2)元某至九里追岭、大脚岭修有一条3米至4米宽的路,作为元某到该五岭场牧牛、割草的耕作路。说明元某对争执岭场进行了实际管业,大约村未有管业的事实。3)在争执的墨石岭上,有别村人的坟墓,碑志记载为葬于元某墨石岭;九里追岭上亦有别村人坟墓,碑志记载为葬于元某九里追岭;这是当地的习惯。说明岭场属元某而不属大约村。4)大约村称争执岭场周围的水田基本上属大约村,争执岭场也应属大约村,此推理不能作为定案的依据。政府确权的依据,主要是对争执土地的管理使用情况,而并非依据争执土地周围的水田。5)大约村称牛栏头岭、两叉江岭系1965年,由大约村提供给国社合营大约林场的用地,此理由不成立。办国社合营大约林场只是一种设想和规划,而未实际办成,当时大约村亦未征求元某的意见。大约村此理由亦不能作为定案的依据。
(4)第三人辩称:1)我元某不惜浪费良田,从村前修了一条宽广的大路(现原路原形尚存)直通这一带,便于我村对此处岭场割草、砍柴、植树、牧牛。1975年,我元某还在牛栏头岭、两叉江岭、大脚岭等岭场上种植了茶树、松树。2)争执岭场上的坟墓,大都是我元某村民的。解放前,别村要在此片岭场上葬坟,须经我村同意,向我村交纳一定的费用,并在墓碑上刻上葬于××村××岭,现仍有碑文证明。3)大约村称牛栏头岭、两叉江岭系其1965年提供给国社合营大约林场的用地,因办林场只是一个设想,而未办成,当时大约村亦未征求我元某的意见,大约村此理由不能成立。4)大约村称1987年,在牛栏头岭、两叉江岭砍伐松木125808斤,卖给四塘木制品门市部。这些树根本不是在这些岭场上砍的,而是在他们的庙岭等岭场砍的。如果说他们在这些岭场砍的,大约村就违反了1975年达成的协议。
临桂县政府临政发(1994)23号处理决定,事实清楚,证据充分,适用法律、法规恰当,处理正确。请求予以维持。
2.一审事实和证据
大约村与元某争执的牛栏头岭(大约村称光背岭、关背岭)、两叉江岭(大约村称沙牛岭,有相连的三岔岭头)、九里追岭(有独立的三个岭头)、大脚岭、墨石岭,位于大约村公所大约村与横山村公所元某交界处,约400亩。解放后,人民政府对该五岭场未予确定权属。五岭场间的水田,系大约村耕种。九里追岭、大脚岭、墨石岭为荒岭。九里追岭、墨石岭,有坟墓碑志载明为元某岭地。解放后至1958年,大约村与元某为一个农会。牛栏头岭及两叉江岭的两岔岭头有成某的松树,该两岭场成某松树,与无争执的大约村岭场上的松树,为同期所种。元某至九里追岭、大脚岭,有一条约1.5米不等宽的耕作路(元某称牧牛路)。1965年,临桂县林业局派出工作组到大约村公所(当时称公社),对有关岭场进行实地测量、打桩、划线,历时半年之久,筹备成立国社合营大约林场。临桂县档案馆保存的1965年制作的《临桂县大约公社林场规划示意图》,1966年制作的《国社合营大约林场设计图》,1966年制作的《四塘公社大约大队图》,均标有关背岭(牛栏头岭)、两叉江岭。该县档案馆保存的1966年制作的《四塘公社横山大队林业基地规划图》,画有九里追岭、大脚岭,未画有牛栏头岭、两叉江岭。该图制作粗糙,比例不准确,无制图人落款,亦未获批准。国社合营大约林场于1965年筹备成立后,由县林业局出资金及发放林场人员工资,大约大队出土地和劳力,双方按一定的比例分成。林场于1984年管理权下放给乡政府后,自动解散,原属大约各执管理的岭场,仍由各村管理。1993年新修的桂柳高速公路,经过两叉江岭和牛栏头岭东侧,将两叉江岭一分为二,路东有两岔岭头,路西有一岔岭头。1975年,因在牛栏头岭牧牛,大约村与元某发生纠纷。经当时的县革委会办学习班,调解未果,宣布双方维持现状,等候处理。发给双方协议书各执一份,其内容为“光背岭(大树平),在上级还没有调查前,双方不得牧牛、割草、砍树枝”,此后长时期以来双方相安无事。
1992年春,大约村在九里追岭挖坑植树时,元田树以该片岭场属其长期牧牛、割草为由,主张土地所有权,遭到大约村拒绝,双方对五岭场土地权属发生争议。经乡、县人民政府多次调解,双方不能达成一致意见,元某于1992年2月,向临桂县人民政府申请解决五岭场土地所有权问题。临桂县人民政府在其查清争执土地的基础上,根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、国家土地管理局(1989)国土[籍]字第73号《关于确认土地权属问题的若干意见》第十条规定精神,对争议土地作出临政发(1994)23号处理决定。原告大约村对处理决定不服,在法定期限内向临桂县人民法院提起行政诉讼。
3.一审判案理由
元某与大约村争执的牛栏头岭、两叉江岭、九里追岭、大脚岭、墨石岭,约400亩,解放后人民政府未予确定权属。其中九里追岭、大脚岭、墨石岭为荒岭场,解放前后为元某牧牛、割草之岭地。牛栏头岭、两叉江岭于1965年,由大约村作为其所有的土地,提供给国社合营大约林场使用至1984林场解散。林场解散后,此两岭场由大约村管业至纠纷发生。牛栏头岭、两叉江岭均有成某松树,与无争执的属大约村岭场上的成某松树为同期所种。临桂县政府临政发(1994)23号处理决定认定牛栏头岭、两叉江岭的成某松树为大约村种植管理,是正确的。临桂县政府、第三人元某称国社合营大约林场未办成,与事实不符。元某称1975年曾在牛栏头岭、两叉江岭、大脚岭等岭场种植茶树、松树,查无实据,不予采信。
国家土地管理局(1989)国土[籍]字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第十条“村农民集体所有的土地,一般按该村农民目前实际使用的本集体土地的界线确定所有权”的规定,目前元某与大约村争执的九里追岭、大脚岭、墨石岭,由元某用于牧牛、割草,其所有权应确认给元某。牛栏头岭、两叉江岭,由大约村于1965年以其所有的土地,提供给国社合营大约林场使用至1984年林场解散,林场解散后,亦由大约村管理使用。按规定,牛栏头岭、两叉江岭应确认给大约村。该意见第十一条“农民集体使用其他农民集体所有的土地,凡连续使用已满二十年的,应视为使用者所有……”。按该规定,九里追岭、大脚岭、墨石岭亦应确认给元某;牛栏头岭、两叉江岭同样亦应确认给大约村。
综上理由:被告临桂县政府所作的临政发(1994)23号处理决定第三项,事实清楚,证据确凿充分,适用法律、法规正确,符合法定程序,应予维持。临政发(1994)23号处理决定第一项,将元某从未管理过的牛栏头岭,划出部分给元某所有,缺乏法律和事实依据,亦有失公平,应予撤销。临政发(1994)24号处理决定,认定两叉江岭西面的两个岭头的树,属大约村种植管理,处理决定中的附图亦标明桂柳高速公路西面的两个岭头归大约村,而事实上桂柳高速公路西面只有一个岭头,该处理决定第二项有误,依法应予撤销。
4.一审定案结论
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项第一目、第二目、第五目的规定,判决如下:
(1)撤销临桂县人民政府临政发(1994)23号《关于大约村与元某争执牛栏头岭、两叉江岭、九里追岭、大脚岭、墨石岭的处理决定》中的第一项、第二项。由县政府在两个月内就该两项内容重新作出处理决定。
(2)维持临桂县人民政府临政发(1994)23号《关于大约村与元某争执牛栏头岭、两叉江岭、九里追岭、大脚岭、墨石岭的处理决定》中的第三项。
案件诉讼费6253元,由原告元某负担5053元,被告临桂县人民政府负担1200元。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人元某诉称:临政发(1994)23号处理决定,认定事实清楚,适用法律、法规正确;原审法院(1994)临行初字第10号行政判决认定部分事实不清。要求二审法院撤销原判第一项,维持临政发(1994)23号处理决定。
2.被上诉人大约村辩称:原审法院(1994)临行初字第10号行政判决,作出撤销临政发(1994)23号处理决定的第一项、第二项,是尊重历史事实的、有利于生产,有利于团结,有利于经营管理,是正确的、合法的。要求二审法院驳回上诉,维持原判。
(3)被上诉人临桂县人民政府辩称:原审法院判决认定事实不清,适用法律不当。要求二审法院撤销原判,作出公正判决。
(四)二审事实和证据
二审法院审理中,亲临双方争执现场察看,进一步肯定了原判认定的,新修的桂柳高速公路西面只有两叉江岭一岔岭头的事实;同时肯定了原判认定的牛栏头岭、两叉江岭岭场上成某松树,与无争执的属大约村岭场上的成某松树,为同期所种事实。二审经调查临桂县林业局负责人,查阅有关国社合营大约林场档案材料,确认了国社合营大约林场已实际办成,历时20年之久的事实;查明林场经费由县林业局支付,劳动力、土地由大约大队负责,双方按一定比例进行利润分成;以及林场解散,系原四塘乡党委书记,以四塘乡政府之名义,向林业局报告,要求将国社合营大约林场管理权下放到乡,下放后又不实际管理等事实。在采纳原判定案证据的基础上,同时采信了二审以上的调查材料。
(五)二审判案理由
二审法院认为:牛栏头岭、两叉江岭、九里追岭、大脚岭、墨石岭,解放后人民政府未确定过权属,现应根据双方各自对岭场的实际使用状况,确定权属。元某虽未在九里追岭、大脚岭、墨石岭种植,但元某在九里追岭、大脚岭、墨石岭长期牧牛、割草的事实客观存在,应视为其实际使用了九里追岭、大脚岭、墨石岭。大约村于1965年,将牛栏头岭、两叉江岭作为其所有的土地,提供给国社合营大约林场使用,并从中得利,应视为大约村对牛栏头岭、两叉江岭实行间接管理的行为。林场解散后,大约村对此两个岭场又进行了实际管理,大约村对牛栏头岭、两叉江岭长期使用的事实成立。
被上诉人临桂县人民政府,依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定,参照有关政策精神,根据元某山场少的事实,确定九里追岭、大脚岭、墨石岭三岭场归元某集体所有,是正确的。原审法院予以维持此项处理决定,亦是正确的。被上诉人临桂县人民政府所作的临政发(1994)23号处理决定的第一项,缺乏法律和事实根据,亦显失公平;临政发(1994)23号处理决定第二项,与事实不符,处理决定有误,应当撤销。为此,原审法院判决维持临政发(1994)23号处理决定第三项,撤销该处理决定第一项、第二项,是正确的,二审法院应予维持原审法院判决。但原判适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项第五目有误,依法予以纠正。上诉人元某的上诉理由不能成立,依法不予采纳。
(六)二审定案结论
二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
上诉案件诉讼费6253元,由上诉人元某负担。
(七)解说
这是一起典型的因土地增值而引起的土地权属争议案件。原来两村对该五岭场的归属从无异议,几十年来双方相安无事,只是从听说国家准备修建桂柳高速公路并将要征用土地的消息之后,才发生占领土地的行为,双方才为该五岭场的归属产生异议。实质上双方就是为征用土地后的补偿费归属问题发生争执。因征用土地而引起的土地权属争议案件,除了它具备与其他土地争议案件有共同特点之外,还有其不同的特点,即当事人一方一旦获得某一争议土地的权属,很快就可以得到可观的收益。为此双方当事人为权益之争,往往容易大动干戈,也就是说双方矛盾容易激化。处理这类案件,必须要有确凿充分的证据,正确适用法律、法规,使败诉一方当事人心服口服。针对这一特点,本案一、二审法院做了大量的调查取证工作,在政府调查的基础上,着重对林场是否办成功,进行了多方面的调查。由于调查工作细致,不但查清了林场确已办成的事实,同时亦进一步查清了双方对争执岭场的实际使用情况。
元某与大约村争执的牛栏头岭、两叉江岭、九里追岭、大脚岭、墨石岭,系两村交界之地,约400亩,解放后,人民政府未确定权属。纠纷发生后,由于两村未能协商解决,元某根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决,协商不成的,由人民政府处理”的规定,申请临桂县人民政府解决土地权属争议问题,符合法律规定。临桂县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条第二款“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议,由县级以上人民政府处理”的规定精神,对本案纠纷立案处理,亦符合法律规定。
这起土地权属争议案件,有两个特点,一是解放后,政府未确定过权属。根据这一事实,政府有权将争议土地确定为国有,也可根据双方当事人对争议土地的使用情况程度不同,确定归属。二是土地权属争议双方当事人,对争议土地的使用情况的事实不明确。元某局限于长期在九里追岭、大脚岭、墨石岭牧牛、割草,未进行实质上的种植。问题在于牧牛(当然不能排除其他村也在此曾经牧牛)、割草是否可认定为实质上的使用?大约村于1965年以其所有土地的形式,将牛栏头岭、两叉江岭提供给国社合营大约林场使用,能否算大约村间接地对土地实行了管理等等,均是本案要考虑的问题。一、二审法院本着实事求是的原则,确认了元某对九里追岭、大脚岭、墨石岭进行了长期使用;大约村对牛栏头岭、两叉江岭进行了长期使用。这样,既有利于生产,有利于团结,又有利于经营管理。一、二审法院根据这事实,依照国家土地管理局(1989)国土[籍]字73号《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条“农民集体使用其他农民集体所有的土地,凡连续使用已满二十年的,应视为使用者所有……”的规定精神,依法判决维持临政发(1994)23号处理决定第三项,撤销临政发(1994)23号处理决定第一项、第二项,由被告临桂县人民政府就此两项内容重新作出处理决定是正确的。这体现了人民法院以事实为根据,以法律为准绳的办案原则。
(徐元进)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1996年经济审判暨行政审判卷》 中国人民大学出版社 第565 - 571 页