(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省惠安县人民法院(1994)惠行初字第010号。
二审判决书:福建省泉州市中级人民法院(1995)泉行终字第19号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):惠安长城歌舞厅,地址:惠安螺城新街八一旅社。
法定代表人:程某,经理。
委托代理人:胡适荣、潘凯远,惠安县第二律师事务所律师。
被告(被上诉人):惠安县广播电视局。
法定代表人:蔡某,局长。
委托代理人:任万裕、王杰鸣,惠安县律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省惠安县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:郑国彬;审判员:张能秋、黄树彬。
二审法院:福建省泉州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:雷建宁;代理审判员:陈翔、张国民。
6.审结时间
一审审结时间:1995年5月25日。
二审审结时间:1995年9月20日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:惠安长城歌舞厅在接到惠安县广播电视局通知后,在规定时间内拒不将激光视盘送广播电视部门审查。1994年7月15日,惠安县广播电视局与泉州市广播电视局、泉州市公安局等部门到长城歌舞厅检查,发现激光视盘中有的曲目是禁播的,即依法作出行政强制措施决定书,查扣长城歌舞厅激光视盘10块,空壳39个。长城歌舞厅不服强制措施决定,向惠安县人民法院提起行政诉讼,请求撤销被告的强制措施决定书,并判令其赔偿经济损失。
2.原告诉称:该厅激光视盘已经福建省文化厅审查,并贴上审核证,被告对此不予理睬。被告既不是三厅的主管部门,也不是协管部门,其强制措施决定适用法律、法规错误,违反文化部第X号令即《营业性歌舞娱乐场所管理办法》第四条、第十四条和福建省人民政府第X号令即《福建省歌厅舞厅卡拉OK演唱厅管理办法》第四条之规定,超越职权,侵犯原告的合法经营权。
3.被告辩称:音像制品管理工作历来由广播电视部门主管,为加强三厅等公众卡拉OK节目播放的管理,根据福建省广电厅《关于加强三厅卡拉OK节目审查管理的通告》,依照有关规定,对原告拒不送检又有禁播曲目的激光视盘和空壳,予以查扣是履行自己的职责,没有超越职权,事实清楚,程序合法,适用法律正确,请求法院判决维持行政机关的具体行政行为。
(三)一审事实和证据
1994年6月12日,被告惠安县广播电视局以惠广(1994)第12号文发出《关于卡拉OK播放节目带送审的通知》。原告接到通知后,在规定的时间内没有将节目带送广播电视部门审查。同年7月15日,被告与泉州市广播电视局、泉州市公安局等部门到原告处检查,发现视盘中有的曲目是禁播的,被告即根据福建省人民政府法制局(1994)0X3号文和新闻出版署、广播电影电视部和文化部三家联合发出的新出联(1993)第X号文的规定,作出闽广行政强字04号行政强制措施决定书,查扣了原告的激光视盘10块,空壳39个。
上述事实有如下证据为证:
1.惠安县广播电视局惠广(94)第12号《关于卡拉OK播放节目带送审的通知》。
2.1994年5月10日《福建音像》第五期福建省广电厅《第五批卡拉OK激光视(唱)盘种类及禁播曲目通报》。
3.惠安县广播电视局对原告作出的行政强制措施决定书和查扣清单。
4.庭审笔录和知情人对上述事实的证言佐证。
(四)一审判案理由
自1982年12月23日国务院批转广电部制定的《录音录像制品管理暂行规定》以来,音像制品的管理工作明确规定由广电行政部门主管,卡拉OK节目带审查和节目经营许可证也一直由广电部门负责办理。福建省广电厅、文化厅1991年10月1日闽广音(1991)2X0号文《关于进一步加强音像市场和卡拉OK管理若干问题的通知》也明确规定全省营业性卡拉OK和间接营业性卡拉OK开办的场地由各级文化主管部门审批。其卡拉OK播放和节目审查由广电行政主管部门审批和管理。1993年7月6日福建省人民政府第X号令对此没有新的规定。福建省人民政府法制局1994年4月21日闽政法(1994)0X3号文《关于闽广音(1993)3X2号请示报告的答复》明确指出,在国务院尚未另行规定之前,仍按国务院批转的《录音录像制品管理暂行规定》、福建省人民政府《关于加强全省音像工作会议纪要》和省委办公厅、省政府办公厅《关于音像市场管理若干问题的通知》的规定执行。即我省歌厅、舞厅、卡拉OK演唱厅中的音像制品(包括激光视盘、卡拉OK带、唱片等)的节目审查管理仍由广播电视行政管理部门主管。原告的激光视盘未经广电行政主管部门审查,并有福建省广电厅1994年5月10日《福建音像》第五期通报的禁放曲目。在此情况下,被告依据福建省人民政府法制局(1994)0X3号和新闻出版署、广播电影电视部、文化部三家联合发出的新出联(1993)第X号两个文件的有关规定查扣原告的激光视盘,是履行自己的职责,事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律、法规正确。原告以其激光视盘已经文化主管部门审核而不送广电部门审核,与国务院批转的《录音录像制品管理管理暂行规定》相违背,其请求理由和依据不足,不予采纳。
(五)一审定案结论
一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项规定,作出如下判决:
驳回原告的诉讼请求,维持惠安县广播电视局1994年7月15日闽广行政强字第04号行政强制措施决定书。
一审诉讼费2500元,由原告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人惠安长城歌舞厅上诉称:原判认定事实不清,适用法律错误,程序不合法,上诉人的卡拉OK激光视盘已经省文化厅审查准予播放,上贴审核证,是合法的。被上诉人对其查扣缺乏事实依据,程序不合法,超越职权。国务院1982年批转《录音录像制品管理暂行规定》时尚无三厅这一事物,更无激光视盘问世,无条款涉及三厅激光视盘内容审查。广电部门不是三厅的主管部门,也不是协管部门,三厅激光视盘内容审查是三厅管理内容之一。闽政法(94)0X3号文与所依据的规范性文件相抵触,不能作为具体行政行为的依据,上诉人的激光视盘不是非法音像制品,依据新出联(1993)第X号文关于非法音像出版物的规定查扣系属适用法律、法规错误。
(2)被上诉人惠安县广播电视局辩称:被诉具体行政行为事实清楚,适用法律正确,没有违反法定程序,原审予以维持并无不当,请求二审法院驳回上诉,维持原判。
2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的事实和采纳的证据。
3.二审判案理由
上诉人惠安长城歌舞厅使用的激光视盘,有些是禁播节目,又不送广电部门审查,事实清楚,证据确凿,惠安县广播电视局依职权对其采取行政强制措施,符合省政府法制局闽政法(1994)0X3号文和新闻出版署、广播电影电视部、文化部三家联合发出的新出联(1993)第X号两个文件的有关规定,被告的具体行政行为合法,原审判决维持是正确的。
4.二审定案结论
二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
一、二审诉讼费各100元,由上诉人负担。
(七)解说
本案审理过程中,主要涉及行政规章的适用问题。
1.本案争议的焦点是原告的卡拉OK视盘究竟是文化行政部门审片有效还是广电行政部门审片有效,其实质在于谁是音像制品行政管理的主管部门。如此,广电行政部门和文化行政部门在对卡拉OK节目播放审查各自主张不同而产生矛盾。1989年3月20日广播电影电视部文发录字(89)1X5号文《关于播放激光视盘和卡拉OK节目带(含激光唱片)的通知》第二条规定:“各类卡拉OK节目由各省级音像管理部门审批后方能播放。”文化部1993年10月14日发布的《营业性歌舞娱乐场所管理办法》第十四条规定:“营业性歌舞娱乐场所使用的激光视盘(录伴奏片)由各省、自治区、直辖市文化厅(局)审批。”广电部和文化部是同级行政机关,对音像制品管理工作作出交叉重合的规定,使行政执法发生冲突,行政管理相对人无所适从。人民法院审查被告的具体行政行为是否合法,重点之一是审查适用法律是否正确。根据上述情况,要执行那一个部门的规定,首先要看其上一级主管机关国务院是如何规定的,以国务院的规定为依据。因为国务院的规定与授权是各部门职权和制定规章的依据。早在1982年12月23日,国务院国发(82)1X4号文批转广播电视部制定的《录音录像制品管理暂行规定》,已明确规定广播电视部主管全国音像制品管理工作,省、市、自治区广播事业局负责本地区的音像制品管理工作。虽然当时尚无激光视盘出现,但不可否认激光视盘属于音像制品,既然属于音像制品,那么不管是在三厅还是在其他场所,其主管部门都是广电行政部门,可见文化部《营业性歌舞娱乐场所管理办法》的规定与国务院国发(82)1X4号文的规定是相抵触的。《中华人民共和国行政诉讼法》规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照规章。国务院批转的《录音录像制品管理暂行规定》系属行政法规,文化部发布的《营业性歌舞娱乐场所管理办法》属于部门规章,部门规章有效的一个重要条件是不得与更高层次的规范相抵触,如相抵触则不予参照,不能将其作为裁判的依据,而应适用国务院批转的《录音录像制品管理暂行规定》这个高层次的规范。
2.福建省人民政府发布的《福建省歌厅舞厅卡拉OK演唱厅管理办法》第四条规定:“歌厅、舞厅、卡拉OK演唱厅的管理实行由文化部门分级主管,公安、工商、税务等部门协同管理的办法。”该规定没有明确提及广电部门,但这并不等于该部门就无权行使对三厅音像制品的管理。因为《福建省歌厅舞厅卡拉OK演唱厅管理办法》实际上是特指文化娱乐场所的管理,属于行业管理,而音像制品属于专项管理,该问题国务院国发(82)1X4号文早已明确规定。省政府法制局1994年4月21日下发的闽政法(94)0X3号文对省广电厅请示报告答复时所作出的解释,也明确省政府发布的《福建省歌厅舞厅卡拉OK演唱厅管理办法》对音像制品管理未作新的规定,重申三厅音像制品的节目审查仍由广电部门主管。实际上关于音像市场和三厅音像制品管理历来均由广电部门行使,对节目进行审查和办理音像行业许可证。而文化部门则没有这种职权,无权代替广电部门对音像制品的审查,其审查超越自己的职权。越权无效是行政法的一项重要原则,虽然原告的激光视盘上贴有文化部门的审核证,也不能认为是合法有效的。原告以此为由拒绝广电主管部门对三厅音像制品的管理是错误的。被告采取强制措施与省政府发布的《福建省歌厅舞厅卡拉OK演唱厅管理办法》的规定并不矛盾。
3.1993年2月9日国家新闻出版署和广播电影电视部、文化部三家联合下发的新出联(1993)第X号文《关于查处非法音像出版物的通知》,明确规定凡不是国家批准音像出版单位出版在社会上公开发行的音像制品,都属于非法录像出版物,必须予以查处。原告的激光视盘有香港和台湾制品,没有办理节目经营许可证和拒将节目带送检,并有省广电厅1994年《福建音像》第五期通报的禁放曲目,明显是非法音像制品。被告根据该文件第二条规定,即凡属取缔范围内的非法音像出版物,县以上音像行政管理部门可以依法采取责令停止制作、销售和查封、扣押、收缴等行政强制措施。
(郑国彬)
案例来源:中国高级法官培训中心,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览:1996年经济审判暨行政审判卷》 中国人民大学出版社 第672 - 675 页