(一)首部
1.判决书字号:广西壮族自治区百色市右江区人民法院(2002)右行初字第023号。
3.诉讼双方
原告:百色市右江区大楞乡大楞村法乐村民小组。
法定代表人:甘某,组长。
委托代理人:何某,退休干部。
委托代理人:莫某,大楞村法乐村民小组农民。
被告:百色市右江区人民政府。
法定代表人:黄某,区长。
委托代理人:利某,百色市右江区人民政府法制办公室干部。
第三人:百色市右江区大楞乡大楞村百峰村民小组。
法定代表人:梁某,组长。
5.审判机关和审判组织
审判机关:广西壮族自治区百色市右江区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张远提;审判员:黄成锋;代理审判员:农荟臻。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2002年5月31日原县级百色市人民政府以原告与第三人争议的“里玻保”(地名)面积约30亩的八角林地,在实行承包责任制期间发生争议,“林业三定”时大楞公社管委会已对该争议作出确权决定,即争议地归百峰屯所有,认为公社的这一行为属于解放后党政机关的处理决定,符合当时的政策精神,应依法维护为由,遂依据《森林法》第十七条和国发(1980)135号批转文件第三部分第(二)点、(1995)国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十八条的规定,作出百政处字(2002)5号“关于大楞乡大楞村法乐屯与百峰屯山界林权纠纷的处理决定”(以下称百政处字(2002)5号处理决定):维护1982年6月19日原大楞公社“关于法乐和百峰里玻保、里犁的八角、山林地界纠纷的处理决定”,里玻保山坡上的30亩八角林权归百峰屯所有。
2.原告诉称:(1)里玻保的八角林在合作化时由原告管理,“四固定”时仍然划归原告所有。1981年实行联产承包责任制时,原告即将该片八角林承包到户。1982年“林业三定”时,原大楞公社管委会却以原告“越界经营”为由,于1982年6月19日作出“关于法乐和百峰里玻保、里犁的八角、山林地界纠纷处理决定”,将该片八角林划由百峰接管经营,由此引起行政争议。此后,经原告多年多次申诉,被告于2002年5月31日对争议的八角林地重新确权,但最终仍是维护公社的处理决定。原告认为,原大楞公社管委会认定原告“越界经营”证据不足,而且其作出处理决定时忽视了国家的政策法规,以权代法,已经违反了中发(1982)12号文第(一)条第二款和桂发(1982)36号文第十七条的规定,因而该行为是错误的行政行为。而被告作出的处理决定中,认定讼争的里玻保八角林解放后三十年间无归属权亦无事实依据,同时其认为原大楞公社管委会作出的处理决定属于解放后党政机关的处理决定,以符合当时政策为由,作出维护该处理的决定不符合法律原则。(2)请求法院依法撤销百政处字(2002)5号处理决定,判令被告重新确认里玻保八角林地所有权归原告集体所有。
3.被告辩称:争议的里玻保八角林地面积约30亩,八角树约300棵属实。该八角林解放前已经种植,原种植者是谁现无证可查。1978年第三人集体去采收八角,被原告到其仓库抢夺,双方由此发生争议。后经当时的大楞公社管委会调处,双方没有达成和解协议。1982年6月19日大楞公社管委会即作出“关于法乐和百峰里玻保、里犁的八角、山林地界纠纷处理决定”,主要内容是:维持“四固定”时期的以里玻保水沟为界,巴怀方向山林(包括八角林)地界权属归法乐所有;谷路方向山林(包括八角林)地界权属归百峰所有;法乐原越界经营百峰里玻保水沟顶部地界内的八角林归百峰生产队所有,由百峰接管。该八角林地权属确认后,第三人遂将八角树分配给各农户经营至今。大楞公社管委会在处理该纠纷时,我国《森林法》、《土地管理法》尚未颁布,对原告与第三人之间发生的林地纠纷应由哪级政府或部门处理没有规定,但根据桂发(1982)36号文第十七条:关于“对山权林权有争议,由当地政府主持协商裁决”的规定,大楞公社的确权行为,没有超越其职权范围,同时,我方针对原告要求对争议的八角林地确认经营所有权属的申请,经审查后,依据国发(1980)135号文的规定,作出维护大楞公社管委会的处理决定,里玻保山坡上的30亩八角林归第三人所有,也没有违反法律的规定。原告与第三人之间的争议,经大楞公社管委会作出处理决定后,原告虽经多年多次申诉、申请复议、起诉要求政府重新确权,但除仅提供有曾任大楞大队干部甘某1、莫某1、王某的证言外,没有提供合法有效的证据证实争议地为其所有。
4.第三人述称:我方与原告因里玻保八角林地的权属问题发生争议属实。该八角林地经大楞公社确权给我方后,百峰生产队即将该八角林地承包给各农户经营至今。这20年间,群众已逐年更新了林木。原告主张争议地为其所有,并提供了莫某1、甘某1、王某的证言欲予以证实是徒劳的,因为此三人虽曾担任大楞大队干部,但莫某1在“四固定”时已不在任,且其于2001年10月2日出具的一份材料已证明其未曾给原告提供过证言;甘某1是法乐屯人,与原告有利害关系;而王某(已故)自1956年后就没有在大队任职,其是在扪屯,对争议地权属不清,且又是在古稀之年写的证言,可见以上证言均不具有证明效力,综上,原告的起诉没有证据支持。
(三)事实和证据
百色市右江区人民法院经公开审理查明:法乐屯与百峰屯是两个自然屯,行政隶属于右江区大楞乡大楞村,两屯耕作区相邻。现讼争的“里玻保”八角林地位于两屯习惯耕作区的界线上,面积约30亩,八角树约300棵。因该老八角林树种植时间悠久,最初是谁种植现已无法查明。“合作化”、“四固定”时对该八角林地是否进行了划分,因无文字记载,现无法确认。在双方发生争议前,两屯群众均得采收八角。1979年秋,因八角价格上扬,百峰屯的群众即集体去采收八角,法乐屯群众知道后认为其合法权益受到了侵害,即组织群众到百峰屯仓库撬门抢回八角约1 000斤,双方因此发生争议。纠纷发生后至1982年间,大楞公社管委会在多次派员组织争议双方调解,调解没有结果的情况下,于1982年6月19日作出“关于法乐和百峰里玻保、里犁的八角、山林地界纠纷处理决定”,其中对争议的八角林地确权的内容是:法乐越界经营百峰里玻保水沟顶部地界内的八角林归百峰生产队所有,由百峰接管。原告对此不服,自1983年10月8日始至今,不断向有关部门申诉、申请复议。2002年初被告受理该案后,根据调查结果,于2002年5月31日依据《中华人民共和国森林法》第十七条、国务院国发(1980)135号批转文件第三部分第(二)点和(1995)国土(籍)字第26号文件《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十八条的规定,作出百政处字(2002)5号“关于大楞乡大楞村法乐屯与百峰屯山界林权纠纷的处理决定”,该决定的主文是:维持1982年6月19日原大楞公社“关于法乐和百峰里玻保、里犁的八角、山林地界纠纷的处理决定”,里玻保山坡上的30亩八角林权归百峰屯所有。原告对此不服,向原百色地区行政公署申请复议,2002年8月8日该机关作出复议决定,维持被告作出的具体行政行为。
另查明,1983年“林业三定”时,政府对该两屯之间的山界线以1982年6月19日作出的处理决定为准,但没有就此将该山界线填进“山界林权证”或另行颁发“山界林权证”。1982年大楞公社管委会将争议地确权给百峰后,该组即将八角林地分配给各农户承包经营,此后近20年间,百峰群众逐年更新了一些林木。
上述事实有下列证据证明:
1.被告提供的大楞公社1982年6月19日“关于法乐和百峰里玻保、里犁的八角、山林地界纠纷的处理决定”。
2.被告提供的法乐村民小组1983年10月8日、1985年9月8日写的申诉材料,1984年9月13日、1986年3月5日写给报社的书信,2000年6月28日行政申诉书,2000年8月10日“关于要求重新处理法乐和百峰里玻保、里犁的八角、山林地界纠纷的申请”,2000年9月26日“关于要求撤销法乐和百峰里玻保、里犁的八角、山林地界纠纷处理决定的再请求”,2001年12月21日“关于要求对里玻保八角林确认经营所有权属的申请”。
3.被告提供的2000年行政复议申请书和2000年9月26日百色地区行政公署行政办公室的函,2001年5月18日百色市人民政府办公室的复函。
4.被告提供的其工作人员与百峰村民小组代表黄某1等8人和与法乐屯村民小组代表甘某等4人调查制作的笔录。
5.被告提供的龙和乡政府“关于法乐屯与百峰屯山林纠纷的调处情况汇报”和百色市林业局“关于大楞乡大楞村法乐屯与百峰屯八角林纠纷的调查情况汇报”。
6.被告提供的其于2002年5月31日作出的百政处字(2002)5号“关于大楞乡大楞村法乐屯与百峰屯山界林权纠纷的处理决定”。
(四)判案理由
百色市右江区人民法院根据上述事实和证据认为:原告与第三人之间的八角林地纠纷虽经原大楞公社管委会进行确权,但原告始终不服并一再申诉要求重新确权,被告可以依职权调查取证后作出确权决定。但被告在处理纠纷过程中,忽视了中共中央国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中:“凡林权有争议的,由政府组织有关双方协商解决。协商无效时,提请人民法院裁决”和桂发(1982)36号《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第十七条“对山权林权有争议的,应本着有利团结,有利林木保护和管理的原则,由当地政府主持协商解决。协商无效时,提请人民法院或经济庭裁决”的规定,认定原大楞公社作出的处理决定正确予以维持是错误的。根据以上法规及地方规章的规定,原大楞公社管委会不具备对争议的山权林权作出处理决定的法定职权和主体资格,因此,其行为属无效的行政行为。被告在2002年5月31日作出的具体行政行为中,没有审查好大楞公社的确权决定是否合法,即以该行为属于解放后党政机关的处理决定加以维持是错误的。此外,被告适用国发(1980)135号文和(1995)国土(籍)字第26号文的有关规定对争议的八角林地作出确权决定,属适用法律错误。综上,被告作出的具体行政行为依法应予撤销。1982年6月19日原大楞公社管委会作出的处理决定在本案中仅作为证据使用,故原告主张撤销该处理决定,理由不成立,法院不予支持。
(五)定案结论
广西壮族自治区百色市右江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第二目的规定,作出如下判决:
撤销被告县级百色市人民政府百政处字(2002)5号“关于大楞乡大楞村法乐屯与百峰屯山界林权纠纷的处理决定”。限被告百色市右江区人民政府在判决书生效之日起两个月内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元,其他诉讼费300元,两项共计350元,由被告百色市右江区人民政府负担。
(六)解说
行政机关作出具体行政行为应遵循法律、法规、规章或规范性文件的规定。1982年我国《森林法》虽未颁布实施,但对林权确权行为已经进行了规范,即林权争议由政府主持争议双方协商解决,协商无效的提请人民法院裁决。因此,从1981年3月8日中共中央、国务院发布的《关于保护森林发展林业若干问题的规定》起至1985年1月1日《森林法》的颁布施行,这期间山界林权纠纷由法院行使裁决权,政府没有最终裁决权。同时广西壮族自治区于1982年5月30日发布了桂发(1982)36号《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》,对山权林权纠纷的最终裁决权亦作了规定。大楞公社管委会是1982年6月19日对原告与第三人之间的林权纠纷作出处理决定,已经违背了中共中央、国务院和广西壮族自治区人民政府以上精神。另公社的行为亦不属于国发(1980)135号“国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告”中“解放后党政机关的处理决定,应当维护”的范畴,故该行为不具有合法有效性。因此,被告在作出处理决定时,认定大楞公社的处理决定合法有效,并依据国发(1980)135号文和国家土地管理局(1995)国土(籍)字第26号文的规定,作出维持大楞公社1982年6月19日作出的处理决定错误。
(农荟臻)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第336 - 340 页