(一)首部
1.判决书字号:四川省简阳市人民法院行政判决书(2001)简阳行政初字第36号。
3.诉讼双方
原告:简阳市金平石化机械配件有限责任公司。
法定代表人:邱某,经理。
委托代理人:曾洪中,四川资阳壮思律师事务所律师。
被告:简阳市安乐乡人民政府。
法定代表人:杨某,乡长。
委托代理人:刘光成,四川资阳得力律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:四川省简阳市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:冯简;审判员:吴德英、毛玉成。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2001年1月13日,被告以原告未及时偿还政府基金会借款为由,将原告公司机器、设备、原材料等强行搬走变卖。原告对此不服,向简阳市人民法院起诉。
2.原告诉称:2001年1月13日上午9时,安乐乡政府任命的基金会借款催收工作队队长应某指挥催收贷款队一行6人随带六辆大卡车到金平公司,以该公司未及时偿还政府基金会借款为由,强行撬锁,打开公司的大、小门和所有的车间、仓库、保管室的门,将公司价值1 768 046元的原材料、机器设备、产品模具、工具用具、办公用品搬上大卡车,无法搬动的机械设备用氧焊焊割后搬上车。乡长杨某及催贷队队长应某也到了现场。除保留一台车床和部分物资外,其余资产及设备全部运走,直至晚上20时。被告将金平公司全部资产及设备运走后,至今未与金平公司办理还贷结算。2001年4月27日,原告才知催贷队将运走财产以3.5万元低价出售。5月16日,金平公司向有关部门递交了主张追究安乐乡政府侵犯公司财产责任的法律意见书,至今未果。金平公司认为被告组建的催贷队无视国家法律、法规规定,以催收贷款为由,强行将金平公司的全部资产及设备搬走并低价出售不予结算贷款的行政行为属滥用职权,破坏性地损害了公司财产,致使公司停产至今无法恢复生产,造成了直接经济损失。诉请法院:(1)撤销安乐乡人民政府滥用职权低价出售金平公司全部资产及设备的行政行为;(2)被告返还金平公司全部资产及设备,恢复原状,对不能返还财产的应当赔偿损失1 768 046.60元;(3)被告安乐乡人民政府赔偿因出售金平公司资产导致停产的直接经济损失463 268元,并承担诉讼费。
3.被告辩称:清理整顿农村合作基金会是党中央、国务院的重大决策,乡政府催收基金会的借款是按中央、省、地、市的统一部署和有关指示精神执行,符合政策的规定;原告向基金会的借款早已逾期,有赖账不还的嫌疑。原告的行为损害了安乐乡政府和基金会广大存款户的合法权益;乡政府催收队队长应某征得邱某同意,变卖简阳市石化机械配件厂的贷款抵押物是行使合同权利,符合《中华人民共和国担保法》的规定,处理财产是征得原告同意的,物资作价是符合约定条件的,处理财产的方式和范围是合情合理合法的;原被告是借款合同的双方当事人,原被告间不具有行政管理关系,乡政府处理抵押物是行使债权而不是行政管理权,本案不属于行政诉讼的受案范围;原告要求赔偿损失的诉讼请求没有事实和法律依据;基金会是贷款给简阳市(县)石化机械配件厂而非原告,变卖的是配件厂用于贷款的抵押物而非金平公司的财产,原告的诉讼主体资格存在问题。请求人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》和《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的有关规定,裁定驳回原告起诉或依法判决驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
四川省简阳市人民法院审理查明:简阳县石化机械配件厂是简阳市农业局于1986年投资创办的,后由邱某承包经营,1998年5月农业局将该企业转让给邱某。该企业于1993年12月23日起至1995年2月24日止共十次向施家镇合作基金会借款。部分借款有农业局房产抵押及该厂机器设备抵押。
1998年4月3日,简阳市审计事务所出具简审所验(1998)第22号验资报告和简资所(1998)07号资产评估报告。1998年4月8日,邱某作为法定代表人向工商行政管理局申请设立简阳市金壕石化机械有限责任公司,申请注册资产103万元。1998年4月13日,简阳市工商行政管理局“企业名称预先核准通知书”中核准简阳市金平石化机械配件有限责任公司名称。1998年5月4日,简阳市农业局与原简阳市石化机械配件厂承包人邱某签订了“关于石化机械配件厂的转让及房屋、场地、变压器租赁合同”,合同对转让范围、转让金额、付款办法、租赁范围期限、租金及交款办法等均协商一致并经公证,公证处于1998年5月18日发出(1998)简证字第554号公证书。该合同第二条约定:邱某向农业局交纳8万元转让金及偿还和结清转让前的除与农业局系统的债权债务外的一切债务后,该企业即属邱某个人所有。邱某承包期间和农业局转让该企业后,陆续归还基金会借款本金6.9万元,结历年利息19.8万余元。尚欠部分借款本息。
2000年6月19日,经安乐乡党委、政府研究决定,成立安乐乡政府农村合作基金会借款催收工作队,应某被任命为催收工作队队长。对原简阳市石化机械配件厂的贷款本息,催收队曾多次要求邱某偿还向基金会借款,邱某偿还一万元,余款未按约定期限偿还。
2001年1月13日上午9时,催收工作队队长应某一行人带着川U、川K牌照二辆大卡车及吊车、小轿车到金平公司,用钢钎将门锁撬开,在金平公司法定代表人邱某不在场的情况下,开始将模具搬上川U牌照车,搬不动的用氧焊烧割搬运。中午13时左右,安乐乡乡长杨某到现场,要求应某通知邱某或代理人到场。杨某走后,应某等人继续搬运设备,将二台车床及工具用具、办公用具装上川K牌照货车,烧结箱、铣床、钻台、摇臂铣、氧气瓶、乙炔瓶、沙轮机等装上运模具回来的川U牌照货车。当日17时,应某与邱某通话16分钟,邱某告知其在外地无法赶回,并在通话中哭了。除留下一台车床和部分物资外,其他机器设备、原材料、产品模具、办公用品等均被运走。
2001年4月27日,原告委托的代理人对此事进行调查,才知道所有财产变卖价款为3.5万元。被告一直未与原告结算,催收工作队也一直未与被告结算。
2002年7月,在诉讼过程中,我院委托了简阳市物价局价格认证中心对原告涉案资产进行了价格鉴定,根据1998年原告成立公司时对资产的评估报告加折旧及证人证实运走的财产的品种、数量、规格重新评估价为303 975元。电损、房租、现场变卖财产价值2万元,共计323 975元。
上述事实有下列证据证明:
1.施家镇合作基金会十次放贷凭证。
2.1998年4月3日简阳市审计事务所简审所验(1998)字第22号验资报告。
3.简资所(1998)07号资产评估报告。
4.1994年4月8日设立金平公司申请。
5.1994年4月13日工商行政管理局核准名称通知。
6.1995年5月4日简阳市农业局与邱某签订的“关于石化机械配件厂的转让及房屋、场地、变压器租赁合同”。
7.1998年5月18日(1998)简证字第554号公证书,安乐乡人民政府安府发(2000)14号文件。
8.金平公司2000年度年检报告书。
9.证人蒋某、刘某、陈某、谢某、应某、毛某、胡某等人的证言。
10.当事人对案件事实的陈述。
11.简价认(2000)086号价格鉴定结论书。
(四)判案理由
四川省简阳市人民法院认为:被告安乐乡人民政府是国家行政机关,它所组建的农村合作基金会借款催收工作队属其内部非常设机构,该内设机构是在安乐乡政府统一领导下履行职责。组建该内设机构的安乐乡人民政府应对其催收工作队工作人员履行职责所产生的法律后果承担法律责任。原简阳市石化机械配件厂向施家镇农村合作基金会贷款属实,其债权债务应当依法定程序进行清偿。按简阳市农业局1998年5月4日的转让合同的约定,原告法定代表人邱某在经营金平公司的经营过程中应逐步进行清偿;被告变卖的财产并非简阳市石化机械配件厂的财产而是金平公司的财产,金平公司作为本案原告提起诉讼的诉讼主体资格适格;依照《中华人民共和国担保法》第五十三条的规定:债务履行期届满抵押权人未受清偿的,可以与抵押人协议以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿;协议不成的,抵押权人可以向人民法院提起诉讼。简阳市石化机械配件厂向基金会的借款到期,施家镇基金会及安乐乡人民政府组建的农村合作基金会借款催收工作队既未与抵押人协议以抵押物折价或以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿,又未向人民法院提起诉讼解决民事争议,而是由安乐乡人民政府内设机构催收工作队依职权采取变卖金平公司财产的行政强制措施以达到清偿债务的目的,其行为显属违法。况被告变卖金平公司的财产未与金平公司协商,变卖时也无金平公司人员在场,运走的财产也未制作清单由在场人签字,所变卖的财产并不属于抵押物,变卖所得价款也未用于清偿简阳市石化机械配件厂的到期债务。对被告违法对金平公司财产实施变卖行政强制措施给原告造成的损失应予赔偿。对原告提出的直接损失463 268元,未向法庭提供足够的证据证实损失的数额,本院不予全部支持。
(五)定案结论
四川省简阳市人民法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第(二)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(二)、(四)项之规定,判决如下:
确认被告安乐乡人民政府于2001年1月13日对原告简阳市金平石化机械配件有限责任公司的财产采取变卖的行政强制措施的行为违法。
由被告安乐乡人民政府赔偿原告损失323 975元,在本判决生效后三十日内偿付。
本案诉讼费用24 505元,鉴定费5 000元,由原告负担7 351.5元,被告负担22 153.5元。
(六)解说
1.安乐乡政府农村合作基金会借款催收工作队实施的行为是安乐乡人民政府的具体行政行为。
被告安乐乡人民政府是国家行政机关,其行文组建了安乐乡人民政府农村合作基金会借款催收工作队,该催收工作队属被告内设的非常设机构,该内部机构是在乡党委、政府的统一领导下履行职责。因此,组建该机构的被告应对催收工作队及其工作人员履行职责产生的法律后果承担法律责任。工作队是在履行催收清欠贷款的职责中将属于原告的财产变卖。由于催收工作队及其工作人员滥用职权给原告造成了财产损失,应由被告承担法律后果。鉴于被告的行为不具有可撤销内容,应作出确认其行为违法的判决。
2.被告采取变卖财产的行政强制措施,没有法律依据,严重违反行政强制措施的目的。
行政强制措施,是一种保全措施,其目的和作用是为查清案件真实情况,作出正确处理决定提供保障。行政强制措施,包括人身强制和财产强制。它涉及我国宪法规定保护的公民、法人的人身、财产基本权利。因此,行政机关采取行政强制措施,必须严格按照法律规定进行。根据立法原则,结合行政执法特性,对相对人采取行政强制措施,应符合下列要件:(1)行政执法机关须依法设立;(2)在法律、法规明确授权的范围内;(3)确有必要采取强制措施的;(4)行政强制措施的范围仅限于实施行政强制措施目的直接有关的人、物、行为;(5)行政强制措施应适当,以达到其目的为限;(6)符合法定程序。本案中,被告安乐乡人民政府采取变卖财产的行政强制措施,违反法律的基本原则是显而易见的。首先,法律、法规没有赋予乡镇人民政府在催收贷款过程中可以采取变卖财产行政强制措施的职权,也就是说,被告变卖财产的行政强制措施不在法律、法规明确授权的范围内,其具体行政行为于法无据。其次,被告采取变卖财产的行政强制措施是为达到清偿债务的目的,变卖财产未制作清单,由在场人签字,变卖价格也未与原告协商,未找有关部门估价,所变卖的财产并不属于抵押物,变卖所得价款也未用于清偿简阳市石化机械配件厂的到期债务,其行为显属违法。
3.被告财产强制措施之具体行政行为违法,给原告造成了严重经济损失,依照国家赔偿法的规定应给予赔偿。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定:行政机关及其工作人员在行使行政职权时,有违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施等行政行为,侵犯财产权情形的,受害人有取得赔偿的权利。本案被告的变卖财产违法行为,造成原告严重经济损失,原告有权依法请求赔偿。《国家赔偿法》第二十八条第(四)项规定:“应当返还的财产灭失的,给付相应的赔偿金”,第(七)项规定“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”。鉴于被告所变卖的财产下落不明,无法查找,损失的计算双方各执己见,合议庭认为应根据查实的事实即在扣押财产现场的证人证言证实的运走财产的品种、数量、规格等,根据1998年原告公司成立时对财产的评估加折旧后的现值进行价格鉴定后,作为损失的计算依据,经鉴定价值为323 975元。经双方质证无异议,法院按此金额作出了赔偿判决。
(吴德英)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第351 - 355 页