(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:河南省宝丰县人民法院(2000)宝行初字第007号。
二审判决书:河南省平顶山市中级人民法院(2001)平行终字第101号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):宝丰县新华书店,住所地:宝丰县城人民路中段。
法定代表人:李某,经理。
委托代理人(一、二审):程某,男,1959年8月17日生,汉族,宝丰县新华书店工作人员。
委托代理人(一、二审):王先刚,男,1966年4月24日生,汉族,宝丰县中心法律事务所法律工作者。
被告(被上诉人):宝丰县人民政府。
法定代表人:严某,县长。
委托代理人(一、二审):郭某,男,1967年2月10日生,汉族,宝丰县土地局工作人员。
委托代理人(一、二审):周某,女,1967年3月18日,汉族,宝丰县碧野律师事务所工作人员。
第三人(上诉人):宝丰县淀粉厂,住所地:宝丰县西环路南段。
法定代表人:李某1,厂长。
委托代理人(一审):黄凯,女,平顶山首位律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:河南省宝丰县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:赵建春;审判员:徐长星、何鸿志。
二审法院:河南省平顶山市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘明丽;审判员:张美荣、靳生智。
6.审结时间
一审审结时间:2001年7月12日。
二审审结时间:2001年10月27日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:1987年3月20日宝丰县人民政府将宝丰县城东环路东侧南段的5.4亩土地确权给宝丰县淀粉厂并颁发了字第89号国家建设土地使用证。
2.原告诉称:1989年宝丰县淀粉厂与宝丰县电器厂达成土地转让协议后,县政府于1992年1月将宝丰县淀粉厂的字第89号国家建设土地使用证所指的土地,为宝丰县电器厂办理了第97号土地使用证,但县政府没有注销第89号土地使用证。虽然县政府后来根据宝丰法院协助执行通知书把97号土地使用证中剩余的部分土地和电器厂本身的第90号土地使用证的土地,为原告新华书店办理第0XXXXX3号土地使用证的行为合法,但是,由于颁发第97号土地使用证时的程序违法,导致1999年宝丰县淀粉厂诉宝丰县政府违法颁证案中,原告的第0XXXXX3号土地使用证被卫东区法院撤销。诉请撤销被告1987年3月20日宝丰县人民政府为宝丰县淀粉厂颁发字第89号国家建设土地使用证,维护原告的合法权益。
3.被告辩称:1987年3月20日给宝丰县淀粉厂颁发的字第89号国家建设土地使用证,事实清楚,证据充分,程序合法,且与1998年5月18日给原告新华书店颁发的第0XXXXX3号土地使用证无牵连,不应撤销。
4.第三人述称:宝丰县政府为第三人颁发字第89号国家建设土地使用证,手续完备,程序合法,且与原告无利害关系,请驳回原告的起诉。
(三)一审事实和证据
宝丰县人民法院经审理查明:1986年12月23日,宝丰县淀粉厂和宝丰县电器厂同时征用宝丰县城关镇东街土地各5.4亩。1987年3月20日,县政府分别为宝丰县淀粉厂和宝丰县电器厂颁发第89号和第90号土地使用证书。1989年4月30日,宝丰县淀粉厂与宝丰县电器厂以94000元达成土地转让协议,1992年1月4日宝丰县土地管理局宝土转字(1992)第X号文件批复同意,将宝丰县淀粉厂所征用5.4亩的土地转让给宝丰县电器厂。县政府依据双方转让协议和县土地管理局宝土转字(1992)第X号文件,于1992年1月12日办理变更登记为宝丰县电器厂颁发了第97号土地使用证书。但县政府却没有把89号土地证注销。1993年10月,宝丰县淀粉厂与宝丰县电器厂因土地欠款发生纠纷,诉至宝丰县法院,经宝丰县法院调解双方达成协议,宝丰县电器厂应支付宝丰县淀粉厂土地转让款81467元,于1994年5月底前付清。该案调解书生效后,宝丰县电器厂未履行调解书所规定的义务。宝丰县淀粉厂申请执行,经宝丰县法院主持,双方于1994年7月1日达成执行和解协议,协议规定,分批偿还土地欠款,于1994年9月底以前付清;双方还约定,宝丰县电器厂以其97号土地使用证原件作抵押,如不能按规定履行,宝丰县淀粉厂有权将抵押的5.4亩土地自行处理。执行和解协议达成后,宝丰县电器厂将其97号土地使用证原件交于宝丰县淀粉厂,但双方都没有到房地产管理部门办理抵押登记等有关手续。在此之前,宝丰县电器厂已于1994年2月23日向土地管理部门提出申请,将97号使用证中的部分土地使用权过户到宝丰县洗煤机械修配厂。1995年7月25日,县政府在缺少转让协议、上级批文和原土地证没有收回变更的情况下,将宝丰县电器厂97号土地使用证中的部分土地(3.28亩)过户给宝丰县洗煤机械修配厂,并颁发宝土国用(1995)第0XXXX5号国有土地使用证书,对宝丰县电器厂97号土地使用证剩余土地未确定归属。
另查明,宝丰县电器厂因欠宝丰县机械厂债务,经宝丰县法院判决逾期无力偿还,1996年11月宝丰县法院将宝丰县电器厂97号土地使用证中剩余的部分土地(2.12亩)和90号土地使用证的5.4亩土地公开拍卖,宝丰县新华书店以37万元竞买成交,宝丰县电器厂随即与宝丰县新华书店签订国有土地使用权转让协议。并于1996年12月26日向宝丰县土地管理局提出申请,要求将97号土地使用证中剩余土地和90号土地使用证的使用权过户给宝丰县新华书店。县政府于1997年1月21日下文注销97号土地使用证和90号土地使用证。1998年5月18日,县政府依据宝丰县法院协助执行通知书和宝土转字(1992)第第X号文批复、土地使用证复印件、土地转让协议、土地登记申请、地籍调查表等材料,给宝丰县新华书店颁发了宝土国建字(1998)第0XXXXX3号国有土地建设用地使用证。
1999年宝丰县淀粉厂诉宝丰县政府违法发放土地使用证,向平顶山市中级人民法院提起诉讼,平顶山市中级法院指定卫东区法院管辖,卫东区法院经审理认为宝丰县政府1995年7月25日在给宝丰县洗煤机械修配厂颁发的第0XXXX5号土地使用证和1998年5月18日给宝丰县新华书店颁发的第0XXXXX3号土地使用证时,有关手续不完备,是在原土地使用证未能收回,转让给洗煤机械修配厂的土地,双方无转让协议和上级批文的情况下办理的,根据有关法律规定,属于颁证程序违法,判决撤销了宝丰县政府颁发给宝丰县洗煤机械修配厂的第0XXXX5号土地使用证和颁发给宝丰县新华书店的第0XXXXX3号土地使用证。
原告宝丰县新华书店认为,宝丰县新华书店的土地使用证是在宝丰县法院土地拍卖过程中竞买后县政府依法定程序颁发的,被撤销的原因是县政府在为宝丰县电器厂颁发第97号土地使用证时未注销宝丰县淀粉厂第89号土地使用证,程序违法所造成,要求依法撤销宝丰县政府给宝丰县淀粉厂颁发的第89号土地使用证。
(四)一审判案理由
宝丰县人民法院认为:被告始终没有提供被诉89号证的原件,该证据属主要证据,被告不提供,应当认为该具体行政行为证据不足,其次89号证通过办理登记已成为97号证,权利人变为宝丰电器厂,后因电器厂不付款,淀粉厂又起诉至本院,经本院调解确定电器厂应支付淀粉厂土地转让款81467元,从法律上再次确认89号证权利人已实际变为宝丰县电器厂。从一系列变更过程中现存89号证已随着变更的历程变为非法,应当撤销该89号证。
(五)一审定案结论
河南省宝丰县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条,第五十四条第(二)项第一、五目之规定,判决如下:
撤销被告1987年3月20日给第三人颁发的字第89号国家建设土地使用证。
案件受理费3956元,由被告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人宝丰县淀粉厂诉称:一审原告宝丰县新华书店不具备诉讼主体资格,它与89号土地使用证无任何法律关系,此案经卫东区法院判决已撤销宝丰新华书店的第0XXXXX3号土地使用证,新华书店已服判未上诉。新华书店已与89号土地使用证无法律上利害关系,不具有诉权。一审判决显失公正,使上诉人既失去了土地,又无法收回此转让土地所获得的利益,另外,宝丰县人民政府颁发的第89号土地使用证程序合法,手续齐全,应当依法维持,请求二审撤销一审判决,维持被上诉人宝丰县政府给上诉人颁发的第89号证。
(2)被上诉人宝丰县政府未作答辩。
(3)被上诉人宝丰县新华书店未作陈述。
3.二审判案理由
河南省平顶山市中级人民法院认为:根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”的规定,宝丰县新华书店经宝丰县法院拍卖程序以37万购得原字第89号国家建设土地使用证的部分土地和原字第96号国家建设土地使用证的土地。新华书店与本案所诉的89号国家建设土地使用证有法律上利害关系,可以作为本案原告提起诉讼。宝丰县淀粉厂与宝丰县电器厂达成土地转让协议后,宝丰县人民政府于1992年1月12日将宝丰县淀粉厂的字第89号国家建设土地使用证依程序变更为宝丰县电器厂的第97号土地使用证时,应当依照法定程序注销89号证,且宝丰县人民政府在本案审理中未提供其颁发字第89号国家建设土地使用证依据的原件,故宝丰县新华书店要求撤销89号证的理由成立,本院予以支持。一审认定事实清楚,程序合法,适用法律法规正确,应予以维持。
4.二审定案结论
河南省平顶山市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费3956元,由宝丰县淀粉厂承担。
(七)解说
本案为一起错综复杂,牵涉到法院拍卖执行的土地权利案件,法律关系很多,但综观全案,主要涉及以下几个问题。
1.原告有没有诉权。
(1)原告没有诉权。
原告取得宝土国建字(1998)第0XXXXX3号国有土地建设用地使用证是在1998年5月18日,而被告给第三人颁证时间是1987年3月20日,被告给第三人颁发89号证的时间早,第三人取得该争议土地的使用权优先于原告取得,当时被告给第三人颁证不可能会考虑到该确权行为以后会侵犯谁的合法权益,只能是后设定的权利侵犯先设定的权利。再者说原告的宝土国建字(1998)第0XXXXX3号国有土地使用证,已被卫东区人民法院判决撤销。无效的行政行为自始无效,原告并没有取得该宗土地的合法土地使用权。其诉称土地使用权被侵犯缺乏事实根据,依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项之规定,应驳回原告起诉。
(2)原告享有诉权。
作者同意此种观点,理由如下:
A.是否有诉权,不是建立在具体行政行为是否侵犯其合法权益的基础上。行政诉讼法的规定中,有无诉权并不是以具体政行为是否侵犯其合法权益为基础的。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定,“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”,新解释采用的是利害关系说,并不是一定要侵犯其合法权益。
至于原设定的权利会不会侵犯后取得的权利之说,理论上属既得权说,这种学说渊源于国际私法上的既得权学说,早已在理论上受到批判。
B.从实体上讲原告与被诉行为存在法律上的利害关系。被告的确权行为侵犯了原告诸多权利的一种,即在实体上侵犯了原告的合法权益,宝丰县新华书店经宝丰法院拍卖程序以37万元购得原字第89号国家建设土地使用证的部分土地和原字第90号国家建设土地使用证的土地,宝丰县政府已为原告颁发了第0XXXXX3号土地使用证,虽然该证被撤销,但原告的实体权利并未消灭,土地使用证只是一种确认是否合法的凭证,并是实体权利是否取得的凭证,因此原告新华书店与被诉的89号土地使用证有法律上的利害关系,可以作为原告参加诉讼。
2.本案是否适用复议法中的复议前置程序。
《行政复议法》是1999年10月1日开始实施的,该法第三十条规定,认为具体行政行为侵犯其合法权利的土地使用权,应该复议前置。本案应否按复议前置?一种观点认为,行政复议法是程序法,原告在《行政复议法》实施后起诉,应该复议前置;笔者认为,关于是否复议的有关问题属实体问题,应按法不溯及既往的原则。该案被诉具体行政行为发生在1989年,不能适用《行政复议法》,故不适用复议前置。
3.该案的合法性审查,是从全案的事实出发审查还是按《行政诉讼法》第五十四条标准去审查?
《行政诉讼法》第五十四条规定了行政诉讼的标准,而本案按主要证据,程序及适用法律去审查似乎都没有问题,问题是与法院生效文书相抵触的行为该不该维持。
从实体上讲,89号证在1992年1月12日通过办理变更登记已变为97号证,权利人已由宝丰县淀粉厂变更为宝丰县电器厂,后因电器厂未付款,淀粉厂又起诉至本院,经本院调解双方达成协议,确定电器厂应支付淀粉厂土地转让款81467元,这从法律上再次确认89号证的权利人已实际变更为宝丰县电器厂,宝丰县电器厂与宝丰县淀粉厂虽达有和解协议,97号证原件在淀粉厂处扣押,但因均没有办理扣押登记手续,该扣押不具有对抗力,没有法律效力。正是基于此,本院执行宝丰县电器厂的另一案时,才将该宗土地查封,并予以拍卖。原告通过拍卖程序取得了该宗土地使用权,本院下发协助执行通知书,让宝丰县政府为原告颁发了第0XXXXX3号土地使用证,从以上事实看,89号证的实际权利人早就不是淀粉厂。在经过一系列的变更过程中,现存89号证已随着变更的历程转为非法,违法的行为,行政机关有权撤销,人民法院运用司法权照样可以撤销,行政审判是对具体行政行为的合法性进行审查。只要是违法的被诉具体行政行为,人民法院就可以撤销。89号证的存在既然是非法的,应判决撤销。
4.该案原告的土地证被法院撤销后,其实体权利是否丧失?
本案原告取得的土地使用权,是通过宝丰县法院执行程序而取得的,这种取得与当事人自主交易的民事行为不同,不以房地产部门的登记为取得权利的必要条件,即使被告不给原告办证,原告取得的权利也是合法的,不进行登记只是限制了处分权。
本案原告实体权利取得应以法院执行裁定确定之日,而不能以办理登记之日计算。
执行程序中裁定转移所有权的,有几个时间:裁定作出时间、送达时间、交付时间和登记时间。最高人民法院1996年5月26日对山西高院和广东高院有过一个具体案件的答复(法函[1996]89号),在该案中以法院裁定作为转移所有权的时间原则,但未明确。在石河子中院与承德区中院为执行承德市针织二厂房地产的争议中,最高法院明确提供了以法院裁定作为执行中不动产所有权转移时间的原则,理由是:(1)有关法律、法规、理论和做法中关于房地产的转移以办理登记为生效要件和转移时间界限的原则,都只是针对当事人自主交易的民事行为而设定的,对人民法院判决和强制执行中转移房地产权利如何办理并未明确,我国很多部门法存在这一问题,在人民法院执行程序中,不能以上述有关规定为依据,不能受当事人自主民事行为应遵循的程序的约束。(2)《民事诉讼法》第二百三十条规定:“在执行中,需要办理有关财产权证照转移手续的,人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书,有关单位必须办理。”其直接含义是,登记机关接到人民法院的协助执行通知书后必须进行登记,不存在再对是否应当登记进行审查的问题。也就是说,在人民法院执行程序中,房地产权利的转移过户手续应以人民法院裁定为依据。这是一项基本的原则,民事诉讼法这一原则应含有财产转移的具体时间亦应以人民法院裁定为准的意见。从执行工作实务方面考虑,如果在房地产转移的具体时间亦应以人民法院裁定为准的意见。从执行工作实务方面考虑,如果在房地产转移的具体时间上不能以人民法院裁定为准,则贯彻《民事诉讼法》第二百三十条规定也将存在问题。如果登记管理机关迟延登记,将制约执行工作是否完结,最终影响权利人权利的实现和行使。会产生“行政部门早登记,法院裁定早生效,晚登记晚生效,不登记不生效”,对司法权高于行政权这一遍及各国的司法原则,这不能不说是对司法权的嘲弄!
当事人依照法院裁定取得的权利,在于法律的直接规定而不是自己的意思表示,当事人虽有事实行为,但该事实行为不是所有权取得的根本原因,因为法律的规定比登记更具有强烈的公示效力。但是不动产登记是社会公众取得不动产物权咨询的统一而且惟一的根据,为保护交易的安全,法律禁止对未进行登记而取得的不动产物权进行处分。
5.该案是撤销或是驳回原告诉讼请求。
建立在第4项理论基础上,有一种观点认为本案既然原告的实体权利没有丧失,那么原告再要求撤销89号证也无实际意义,应驳回原告的诉讼请求。笔者对此不敢苟同,笔者认为实体权利的取得与驳回诉讼请求没有必然的联系,本案原告要求撤销89号证的诉讼请求是因为89号证的存在,妨害了原告合法的实体权利取得,影响了原告可以依法转让、出让并获得收益的处分权,89号证原为合法有效的证书,但随着一系列的变更,89号证所载的实体权利已变成土地转让款81467元,这是经法院调解书及执行裁定书确定的,原业主也随之更换。但作为被告应依法注销,但被告在换证时未依法注销,因89号证存在妨害了人民法院生效的调解书及执行文书,已变成非法,人民法院应依法撤销。不应驳回诉讼请求,根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条,驳回诉讼仅适用于不作为,合法不合理,但因法律政策变化或废止的等情形,本案不具有上述情节,因此,不应驳回原告的诉讼请求。
6.本案涉及的另一个问题的思考。
卫东区法院判决撤销原告的土地证书是错误的。因为原告取得的土地证书,是被告依照人民法院的协助执行通知书及裁定书,给原告办证属于协助人民法院执行的行为,《民事诉讼法》第二百三十条规定:“在执行中,需要办理有关财产权证照转移手续的,人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书,有关单位必须办理。”也就是说,被告接到人民法院裁定及协助执行通知书后,必须进行登记,不存在再对是否应当登记进行审查的问题。这与当事人自己申请办理不动产登记证要经过村民讨论,乡镇,政府批准,经过申请,地籍调查等截然不同。行政机关给当事人办证的惟一依据是人民法院的裁定书及协助执行通知书,如果权利相关人起诉行政机关,行政机关惟一可举证的材料是人民法院的裁定书及协助执行通知书,人民法院对这种案件进行合法性审查,实质是对法院的裁定书及协助执行通知书的合法性审查。出现了人民法院审人民法院的现象,再者说这种协助登记行为从行政行为的内容看,行政机关必须作出登记行为,没有其他选择,该登记行为内容是惟一的,作出该行为并不是行政机关依照职权作出的,而是依据法律无条件必须作出的,是一种被迫行为。该行为本质上属司法行为,不是行政行为,第三人对被告的该协助行为不服,不属于行政审判受案范围,应裁定驳回第三人的起诉,现在卫东区法院已撤销给原告办的证,该裁决现已发生法律效力,应建议原告依法申诉,请求再审,待再审结果出来后再恢复诉讼。
(何鸿志 张建立)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2002年商事审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第717 - 723 页