(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:北京市朝阳区人民法院(2014)朝行初字第261号行政判决书。
二审判决书:北京市第三中级人民法院(2014)三中行终字第1379号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):北京市朝阳区吉利家园小区业主委员会。
负责人:冯某,该委员会主任。
委托代理人(一、二审):马惠启,北京市证信律师事务所律师。
委托代理人(二审):修某。
被告:北京市朝阳区人民政府太阳宫地区办事处。
法定代表人:贾某,该办事处主任。
委托代理人(一审):刘某,该办事处司法所所长。
委托代理人(一、二审):尤某。
5.审判机关和审判组织
一审法院:北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:赵世奎;代理审判员:寇天功;人民陪审员:宋志勇。
二审法院:北京市第三中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:贾志刚;代理审判员:胡晓明、王琪璟。
6.审结时间
一审审结时间:2014年8月22日。
二审审结时间:2014年10月20日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
北京市朝阳区人民政府太阳宫地区办事处(以下简称太阳宫地区办事处)于2014年2月19日对吉利家园小区业主作出如下通知:接到吉利家园部分业主就小区业主委员会在换届选举中存在问题的举报后,被告经过认真核查,具体情况如下:根据吉利家园小区原业主委员会提供的材料显示,吉利家园小区现有业主总人数为613人,本次吉利家园小区业主大会收回选票276张。根据《物业管理条例》第十一条第(三)款的规定,选举业主委员会或者更换业主委员会成员,应当按照第十二条“应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”。因此本次吉利家园小区业主大会收回选票未达到小区业主的一半,不符合备案要求,故不予备案。
(2)原告诉称
原告北京市朝阳区吉利家园小区业主委员会(以下简称吉利家园小区业委会)诉称:2013年12月9日,吉利家园小区经过业主大会的民主选举,选出了新一届的业主委员会成员。选举的全程均经过了太阳宫地区芍药居三区居民委员会的指导和监督。新当选的业主委员会于2013年12月10日向被告申请办理变更备案手续。2014年2月19日,被告以选票数不符合法定数量为由,拒不办理备案手续。住房和城乡建设部发布的《业主大会和业主委员会指导规则》第二十六条第二款规定,未参与表决的业主,其投票权数是否可以计入已表决的多数票,由管理规约或者业主大会议事规则规定。据此,“吉利家园业主大会议事规则”规定,自动放弃表决权的投票权数列入已表决的多数票进行统计。因此,本次业主委员会的选举程序是合法有效的。由于新的业主委员会未能备案,致使无法刻制新的业主委员会公章,已影响到业主委员会工作的开展。故诉至法院,请求法院依法判决被告履行为原告备案的法律手续。
(3)被告辩称
被告太阳宫地区办事处辩称:第一,关于原告的诉讼主体问题。依照行政诉讼法的规定,本案原告不属于公民、法人,更不是其他组织。原告是有任期的,在原告的起诉状盖章处显示,截止到本案起诉时该业主委员会已经过期,现已不具有合法身份。本案应由依法选举的5个业主委员会委员作为共同原告参加诉讼。第二,关于案件的事实情况。2013年12月9日,吉利家园小区业委会进行了换届选举。2013年12月10日,吉利家园58名业主到被告下属的规划科反映,原告在换届选举中存在问题;并递交了58名业主的联合签名信。经过身份核实,反映问题的人员均为吉利家园小区业主,其反映的问题是吉利家园小区业委会在换届选举中存在不公开、不公正的行为,强烈要求查验候选人王某的业主身份、查验所有领选票登记表、查验所有选票是否有效。根据《北京市物业管理办法》第四条的规定,被告对原告的换届选举工作开展了调查。经查验,发现在换届选举中存在以下主要问题:1)业主签名不符实。根据原吉利家园小区业委会提供的“吉利家园2013年业主大会书面表决书(选票)领取登记表”和选票,发现存在多张选票的签名与业主本人不符、登记表上的签名与选票上的签名笔迹不符的问题。此次仅向法庭提交的部分不符合规定的选票,约占收回选票总数的10%。2)选举结果不符合《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第七十六条之规定。吉利家园小区建筑总面积82806平方米,业主总人数613人,对应专有部分面积为22195平方米。原告换届选举发放和送达表决书(选票)429份,实际收回276份。收回的表决书中,所有委员候选人中获赞成票最高者也仅为206票,未达到小区总人数过半数的业主同意。根据《物权法》第七十六条关于“选举业主委员会或者更换业主委员会成员”,“应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”之规定,被告于2014年2月19日以书面告知形式在吉利家园小区张贴了不予备案的通知。原告依据的“吉利家园业主大会议事规则”第八条的规定,将未参与投票表达意见的153位业主的投票权数计入已表决的多数票统计,与《物权法》第七十六条的规定相违背,是不合法的。3)候选人数不符合业主委员会人数应为奇数的规定。原告换届选举中具备候选人资格的只有冯某、海某、高某、薛某四人,不符合业主委员会人数应为奇数的规定。综上,被告认为,基于原告组织的换届选举程序存在瑕疵、选举结果未经小区过半数业主同意、选举不合法的事实,被告作出不予备案的决定是合法有效的,原告的诉讼请求没有法律依据。
2.一审事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明:2013年7月至12月,北京市朝阳区吉利家园小区采用书面征求意见的形式召开业主大会,并采取表决书(选票)表决方式对业主委员会换届选举等事项进行表决。2013年12月9日,吉利家园小区业主大会以加盖原告印章形式作出了“吉利家园小区2013年业主大会决议”,其中载明该小区建筑总面积为82806平方米,业主总人数为613人,表决书共发放和送达429份,实收反馈意见表决书276份,在发放和送达的429份表决书当中,有153份未参与投票表达意见。2013年12月10日,原告委派人员至被告处申请对换届后的业主委员会进行备案。
在被告对原告的备案申请进行审查的过程中,吉利家园小区部分业主向被告提出业主委员会换届选举过程中存在问题,要求查验候选人王某的业主身份、查验所有领选票登记表、查验所有选票是否有效。被告即向保存选票的芍药居三社区居民委员会核实是否存在联名信反映的问题,并查验了登记表、选票、计票记录表及计票统计结果等材料。后被告于2014年2月19日作出通知,以本次业主大会收回选票未达到小区业主的一半为由,决定对原告不予备案。原告不服,诉至法院。
上述事实有下列证据证明:
(1)吉利家园小区部分业主联名信;
(2)“吉利家园2013年业主大会书面表决书(选票)领取登记表”“吉利家园2013年业主大会书面表决书(选票)”;
(3)“吉利家园2013年业主大会开箱计票记录表”、计票统计结果;
(4)“业委会会议记录(2013年12月8日)”;
(5)“吉利家园小区2013年业主大会决议”;
(6)被告于2014年2月19日出具的通知;
(7)“吉利家园物业区域业主大会议事规则”;
(8)“给吉利家园全体业主的公开信”“关于召开吉利家园小区2013年业主大会及征集大会提案的公告”“吉利家园业主委员会换届选举及公开推荐候选人的公告”“关于修改 ‘吉利家园小区业主大会议事规则’的提案”“关于公示吉利家园业主委员会委员候选人名单和简况的公告”“关于公示吉利家园2013年业主大会提案及公开邀请监票人的公告”“关于召开业主委员会候选人与广大业主见面会的公告”“吉利家园2013年业主大会选票发放及开始投票的公告”“会议通知”“关于公开进行开箱计票的公告”“关于公开进行第2次开箱计票的公告”“关于公开进行第3次开箱计票的公告”“关于公开进行第4次开箱计票的公告”“关于延长业主大会投票期限的公告”;
(9)“吉利家园小区2013年业主大会决议”“吉利家园2013年业主大会文件目录”“变更事项的全部内容、基本程序及相关事项的说明”“吉利家园小区业主委员会委员名单(2013年12月选举)”“关于业主委员会委员任期和分工等事项的决议”“吉利家园业委会财务管理权交接纪要”;
(10)王某的房屋所有权证复印件。
3.一审判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为:与具体行政行为有法律上的利害关系的其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。在本案中,涉案的具体行政行为系太阳宫地区办事处对业主委员会的备案申请作出不予备案决定,故申请备案的业主委员会与该行为具有法律上的利害关系,依法具有行政诉讼的原告资格。太阳宫地区办事处认为吉利家园小区业委会没有起诉资格,没有相应依据,法院不予支持。
《物权法》第七十五条第二款规定,地方人民政府有关部门应当对选举业主委员会给予指导和协助。《物业管理条例》第十六条第一款规定,业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《北京市物业管理办法》第四条第二款规定,街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督,协调处理纠纷。根据上述法律、法规并参照上述规章的规定,本案太阳宫地区办事处作为吉利家园小区业委会所属吉利家园小区所在地的地方人民政府派出机构,具有对业主委员会换届选举等事项进行行政备案的法定职责。
《物权法》第七十六条规定,选举业主委员会由业主共同决定,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《物业管理条例》第十二条规定,业主大会会议可以采用集体讨论的形式,也可以采用书面征求意见的形式,但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加,决定选举业主委员会的事项,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。根据上述规定,由占总人数过半数的业主参加业主大会是业主委员会选举活动合法有效的必要条件之一。在本案中,根据吉利家园小区业委会提交的“吉利家园小区2013年业主大会决议”等材料,吉利家园小区业主总人数为613人,但涉案业主大会收回选票276张,未达到上述法律、行政法规所规定的标准。故太阳宫地区办事处作出不予备案的通知认定事实准确,适用法律正确。关于吉利家园小区业委会提出的适用“业主大会和业主委员会指导规则”第二十六条第二款规定的意见,本院认为,由占总人数过半数的业主参加业主大会是行政法规明确确定的标准,“业主大会和业主委员会指导规则”的上述条款也需在此基础上予以适用,故吉利家园小区业委会提出的该项意见不能成立,本院不予采纳。
同时应予指出的是,依据《物权法》并参照《北京市物业管理办法》等规范性文件的相关规定,太阳宫地区办事处对吉利家园小区选举业主委员会等活动在负有监督职责的同时,也负有协助、指导等职责。在本案中,太阳宫地区办事处在将吉利家园小区业主大会“收回选票未达到小区业主的一半”的问题予以指出的同时,并未就其在答辩意见中所称的业主签名不符实、业主委员会人数等问题在涉案通知中予以指出。如果确实存在上述问题,太阳宫地区办事处应当指导、协助吉利家园小区业主大会及吉利家园小区业委会进行改正,确保吉利家园小区合法有效地召开业主大会,并顺利完成新一届业主委员会的选举等工作。
综上,吉利家园小区业委会起诉太阳宫地区办事处未履行行政备案法定职责的理由不能成立,本院无法予以支持。
4.一审定案结论
北京市朝阳区人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回原告北京市朝阳区吉利家园小区业主委员会的诉讼请求。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
上诉人吉利家园小区业委会诉称:(1)一审法院未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定对被上诉人的具体行政行为是否合法进行审查。被上诉人违反了《北京市物业管理办法》第十七条的规定,被上诉人“决定对原告不予备案”的行政行为属于违法行为。(2)被上诉人的行政行为无法律依据。依照国务院法制办公室对《物业管理条例》第十六条当中“备案”词句作出的解释,“备案是一种告知,不具有行政许可的性质”,故被上诉人的行政行为没有法律依据。(3)一审法院认定事实不清。一审法院将收回选票数视同于参加业主大会的人数,是不顾事实和没有法律依据的判断,因为没有任何法律、行政法规规定了应当按照收回选票的数量判断参加业主大会的人数。相关法律、行政法规亦没有规定参加业主大会的业主必须投票,同样没有规定参加业主大会的业主若不投票则不能计入参加业主大会的人数。参加本次业主大会的业主人数为429人,超过了业主总人数的半数,参加人数符合相关法律、行政法规所规定的标准。(4)对于本次业主大会会议,被上诉人及所领导的社区居民委员会已经依法履行了指导和监督的职能。在业主大会克服了重重困难、历时四个多月、消耗了大量人力和少量物力、公开合法选举产生新一届业委会之后,进行依法备案的程序却被一封由少数人发起的举报信轻易阻止了,这是违背平等、公正、法制精神的。由于被上诉人拒不为业委会备案,致使小区业委会工作停滞,业主大会的决议不能执行,小区的巨额公共收益不能依法管理,给广大业主造成了巨大的经济损失,严重侵害了业主的共同利益。综上,一审法院认定事实和适用法律均存在严重错误,故请求撤销一审判决,依法改判被上诉人履行法定职责,为上诉人办理备案手续,诉讼费由被上诉人承担。
2.被上诉人辩称
被上诉人太阳宫地区办事处辩称:同意原审判决,请求二审法院予以维持。
(四)二审事实和证据
北京市第三中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
北京市第三中级人民法院经审理认为:根据《物权法》第七十五条及《物业管理条例》第十六条的相关规定,太阳宫地区办事处具有对在其辖区内的业主委员会进行备案的法定职权。
《物权法》第七十六条规定,选举业主委员会由业主共同决定,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《物业管理条例》第十二条规定,业主大会会议可以采用集体讨论的形式,也可以采用书面征求意见的形式,但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加;决定选举业主委员会的事项,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。在本案中,根据吉利家园小区业委会提交的“吉利家园小区2013年业主大会决议”等材料,吉利家园小区业主总人数为613人,但涉案业主大会收回选票276张,未达到上述法律、行政法规所规定的标准,故太阳宫地区办事处对吉利家园小区业委会的备案申请决定不予备案并无不当。
此外,关于吉利家园小区业委会的起诉资格问题,本院同意一审法院的相关认定。
综上,一审判决认定事实清楚、适用法律正确,本院应予维持。吉利家园小区业委会的上诉理由不能成立,其上诉请求本院不予支持。
(六)二审定案结论
北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持一审判决。
(七)解说
本案在处理上有两种不同意见:第一种意见认为:办事处的备案是一种告知,不具有行政审批的性质。本案中,因小区议事规则已就弃权票权数作出了约定,且材料齐全、符合法定形式,所以办事处应该径行予以备案,不应该再进行审查。
第二种意见认为:办事处的备案虽不是行政审批,但是办事处仍应履行相应的适度审查职责,对于明显违法的备案事项不应予以备案。在本案中,小区业主大会议事规则就弃权票所作出的约定,与法律、行政法规关于参加业主大会人数的规定明显不符,导致选举程序存有明显瑕疵,所以应该不予备案。
笔者同意第二种意见,主要理由如下:
1.业委会备案的性质宜理解为监督指导之备案
备案具有多重意义:有名为备案实为审批之备案,有报告、通知意义上之备案,有监督指导之备案等。笔者认为:此处业委会备案的性质为监督指导备案,它不是行政审批,亦非简单的报告、通知。其目的是让政府通过知晓业委会相关活动状况,来协助、指导、监督业委会进行自我管理。《物权法》第七十五条第二款规定,地方政府有关部门应当对设立业主大会和选举业委会给予指导和协助。《物业管理条例》第十六条第一款规定,业委会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。作为地方规章的《北京市物业管理办法》第四条第二款亦规定,街道办、乡镇政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督,协调处理纠纷。如果没有备案,那么政府履行指导和协助的法定职责就会落空,业委会的成立及活动有危及业主利益之虞。反之,如果政府这只“看得见的手”伸得太长,对业委会的成立及活动过度干预,将会导致业委会受束缚太多,妨害业主行使权利。
2.对业委会备案的审查强度宜采取“明显违法”标准
关于对业委会备案的审查强度,有形式审查标准说、实质审查标准说等。形式审查标准说认为,应从材料是否齐全、是否符合法定形式方面进行审查;实质审查标准说认为,应将备案材料内容的真实性、合法性纳入审查范围。笔者认为,对业委会备案的审查强度宜采取“明显违法”标准,即在形式审查基础之上,对业委会备案申请进行适度审查,对于备案信息不明显违反法律、行政法规的应予备案,反之,不应予以备案。
在本案中,该小区业委会以业主大会议事规则已将弃权票权数列入已表决的多数票为由,主张人数过半数,法律依据不足。根据《物权法》第七十六条第二款的规定,选举业委会或者更换业委会成员应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《物业管理条例》亦有相应规定。笔者理解,这里的“同意”应为明示的同意,将弃权票权数推定为默示的同意,侵害了业主的权利。业主大会议事规则不能以违反法律规定的形式作出“默示者视为承诺”的约定。该小区业主总人数为613人,发放和送达选票429张,实收276张,弃权票153张,明显未达到法律、行政法规所规定的过半数标准,所以本案中办事处对该小区业委会的备案申请决定不予备案并无不当之处。以普通多数决的方式选举业委会,是政府放松管制、尊重小区业主自治活动的重要体现。同时,《物业管理条例》还授权业主共同决定制定和修改业主大会议事规则,而议事规则应就业主大会的议事方式、表决程序以及业主委员会的组成和成员任期等事项作出约定,至于怎样约定,交由业主自行讨论商量。这些约定作为任意性规范,是小区业主共同合意的体现,但是其不能与法律、行政法规的强行性规定相抵触。
(北京市第三中级人民法院 贾志刚)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第385 - 391 页