一、首部

1、判决书字号：重庆市第三中级人民法院（2011）渝三中法行初字第91号

2、案由
不履行信息公开法定职责

3、诉讼双方
原告：胡某。
委托代理人：郑建伟，四川联一（重庆）律师事务所律师。
被告：重庆市南川区人民政府。
法定代表人：谭某，区长。
委托代理人：蓝某，重庆市南川区人民政府法制办主任。
委托代理人：朱文军，重庆静昇律师事务所律师。

4、审级：一审

5、审判机关和审判组织
审判机关 ：重庆市第三中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：杨煜；代理审判员：谭晓琪、刘厚勇。

6.审结时间：2011年6月30日。

二、诉辩主张

1、原告诉称：被告因实施重庆市南川区西城街道办事处实施永隆山城乡统筹示范区森林公园一期建设项目，与原告就经营的西城陶瓷厂的房屋拆迁问题达成了《南川区永隆山城乡统筹区农民新区建设房屋搬迁补偿安置协议书》。涉案《协议书》达成后，胡某认为所涉及的土地审批程序存在问题，于2011年1月2日，通过特快专递的方式向被告提出信息公开的申请。被告作为涉案信息的制作或保存机关，于2011年1月3日收到该申请后，在《政府信息公开条例》规定的时间内未依法作出任何答复违法。请求人民法院判令被告依法公开重庆市南川区西城街道办事处实施永隆山城乡统筹示范区森林公园一期建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案，以及《南川区永隆山城乡统筹区农村新村建设房屋搬迁补偿安置协议书》项下土地征收、征用信息。

2、被告答辩称，胡某向被告区长个人邮寄信件不能代表向被告提出过信息公开申请，"苏XX"并非本府职工，被告并未收到胡某提出的申请；涉案建设项目用地系土地流转用地，不涉及征地问题，胡某要求公开的信息并不存在；征地类信息的制作机关是国土管理部门，南川区人民政府并非该类信息的公开义务主体，不是本案适格的被告；胡某起诉时，已经知道其要求公开的信息并不存在，南川区人民政府对其申请并无答复的必要。请求人民法院驳回胡某的起诉或诉讼请求。

三、事实和证据
重庆市第三中级人民法院经公开审理查明：2009年7月2日，重庆市南川区人民政府办公室作出《关于永隆山城乡统筹示范区森林公园一期建设林地土地流转及农房搬迁安置方案的批复》，同意该区西城街道办事处对涉案林地土地流转及农房搬迁安置方案的请示，并令其组织实施。其后，西城街道办事处召开了搬迁动员会，向群众公开、宣传、解释了相关政策。
2009年10月1日，在前述方案实施过程中，西城街道办事处与胡某就涉案房屋的搬迁事宜达成《南川区永隆山城乡统筹区农民新区建设房屋搬迁补偿安置协议书》。之后，胡某依约领取了相关补偿费用并搬出了涉案房屋。
2011年1月2日，胡某以国内特快专递（EMS）邮寄信息公开申请，其邮件详情单地址填写为"重庆市南川区人民政府区长"，收件人填写为"谭某"，内件品名填写为"要求公开南川区永隆山项目的土地征收'一书四方案'申请表"。同月3日，该国内特快专递由"苏XX"代收。胡某因未得到被告答复，提起本案诉讼。
2011年2月28日，重庆市国土资源和房屋管理局作出《关于胡某同志申请政府信息公开有关问题的回复》，告知胡某，其签订的《南川区永隆山城乡统筹区农民新区建设房屋搬迁补偿安置协议书》所涉系南川区永隆山城乡统筹示范区森林公园土地流转用地，该项目下土地未办理征地相关手续，其要求公开的该项目"一书四方案"及有关土地征收、征用的信息无法提供。
上述事实有下列证据证明：
1、《南川区永隆山城乡统筹区农村新村建设房屋搬迁补偿安置协议书》；证明原告与涉案信息有利害关系，具有诉讼主体资格。
2、《国内特快专递邮件详情单》、《邮件跟踪查询》，证明胡某向被告提出过申请，被告逾期未履行职责。
3、重庆市南川区人民政府办公室《关于永隆山城乡统筹示范区森林公园一期建设林地土地流转及农房搬迁安置方案的批复》（南川府办函〔2009〕37号）；证明涉案土地系流转用地，未被征用。
4、向群众宣传、公布南川府办函〔2009〕37号文件内容的照片、会议记录；证明涉案土地流转相关政策的宣传情况。
4、重庆市国土资源和房屋管理局《关于胡某同志申请政府信息公开有关问题的回复》；证明胡某知道其申请公开的信息不存在。

四、裁判理由
重庆市第三中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规的规定，在办理征地程序中，被告具有审核、逐级上报有关方案的法定职责，是本案适格的被告。
胡某提出的涉案申请，从形式看，系其向被告首长个人邮寄的特快专递。但从邮件注明的内品不难看出，该信件并非私人信件，而是与被告公共职责有关的申请。且作为行政机关法定代表人，代表其任职行政机关收文是其应有的职责之一。因此，不能以胡某邮寄申请时将政府首长作为收件人，就否认其向被告提出过涉案申请。同时，被告否认"苏XX"代收信件的效力，但未提供证据证明其收文登记制度完备。结合现有证据，综合考虑到双方提供证据的能力，以及实践中信件投递中代收情况的普遍存在，基于对邮件投递人员的基本职业道德的信任，应当认定胡某于2011年1月2日向被告邮寄了涉案信息公开申请，被告于2011年1月3日收到了该申请。
根据前述申请，胡某要求公开的是南川区永隆山项目的土地征收的相关信息。被告提供的证据能够证明该项目下土地系流转用地，未办理征地相关手续，胡某申请公开的信息并不存在。作为一般理性人，胡某亦能从其签订的《南川区永隆山城乡统筹区农民新区建设房屋搬迁补偿安置协议书》判断出南川区永隆山项目用地系流转用地，该项目下的土地并未被征收，其要求公开的信息并不存在。另外，庭审中胡某亦表示，在提起本案诉讼后，其已经得到重庆市国土资源和房屋管理局的明确答复，知晓了其要求公开的信息并不存在。
综上，涉案信息确不存在，被告无法向胡某提供，胡某要求本院判令被告向其提供涉案信息的理由不能成立，其请求本院不应支持。需要说明的是，根据《政府信息公开条例》第21条、第24条之规定，在涉案信息不存在的情形下，被告亦应当在法定期限内对胡某的申请作出答复。故该府收到胡某的信息公开申请后，采取的消极不予理睬的行为，违反了前述规定。但鉴于胡某已经知晓南川永隆山项目下的土地并未被征收，其要求公开的信息并不存在，被告未履行答复义务未对胡某权益造成损害，再判令被告对胡某作出答复对于保护胡某合法权益并无意义。

五、定案结论
重庆市第三中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条第（4）项之规定，作出如下判决：
驳回原告胡某要求被告重庆市南川区人民政府公开重庆市南川区西城街道办事处实施永隆山城乡统筹示范区森林公园一期建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案，以及《南川区永隆山城乡统筹区农村新村建设房屋搬迁补偿安置协议书》项下土地征收、征用信息的诉讼请求。

六、解说
本案对信息公开具体行政行为进行司法审查涉及的问题主要有如下几点：
（一）申请人就同一信息同时向两个以上行政机关提出信息公开申请，行政机关是否都有答复义务？
"人民来信"是公民、法人或其他组织向政府机关反映情况，提出投诉与建议请求的一种方式，也是政府部门倾听民声、了解民意的一个途径。它对于政府部门如何提高为民服务的意识、完善政府部门的工作机制、改进政府部门的工作作风、加强政府部门的内部管理具有积极意义。
对于"申请人就同一信息向两个以上行政机关提出信息公开申请，行政机关是否都有答复义务"这一问题，《政府信息公开条例》并未作出规定，大家对此问题也众说纷纭。有人认为,申请人就同一信息向两个以上行政机关提出信息公开申请行政机关均有答复义务，从实践现状而言，信息公开还处于初步阶段，现在的状况是民众获取的信息远比他们想要了解的信息少，而申请人对于政府信息的名称不能准确把握也增加了申请公开的难度，对于行政机关联合作出的行政行为更是不知道制作、保存的机关，为了效率只好全面撒网；从立法目的而言，随着行政事务日趋复杂化、专业化，《信息公开条例》颁布的目的是为了满足公众日益增长的信息需求，保护公众的知情权，也有利于行政机关依法行政，进而推行"阳光政府"、"服务型政府"。有人认为，如果允许申请人就同一个信息向不同的行政机关提出申请，易造成申请人滥用权利的现象。就个人而言，申请信息公开的成本不高，行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用，申请人单纯追求自己的便利，即使知道信息的某一制作、保存的行政机关也要向多个行政机关提出申请，影响行政机关的效率。此时，若不加区分的要求所有行政机关对申请人的所有申请均详细答复，则可能堵塞其他申请人申请政府信息公开的通道，且由不同行政机关受理相同信息公开申请亦可能会出现不同回复甚至回复的间互相矛盾的情形。另外，从社会资源的合理利用来看,就同一信息频繁的申请和诉讼是一种需要花费许多成本的社会活动。那么该如何解决此一在现实中亟待解决的难题？出于对行政效率和民众知情权的综合考量，笔者认为，若申请人申请公开的是多个行政机关联合作出的且申请人不能确定完整名称的信息，申请人就同一个信息向不同的行政机关提出申请时，行政机关均有答复义务；若不属于上述情形，并非所有收到申请的行政机关都要答复。
（二）信息不存在的证明责任分配问题
在信息公开诉讼中，关乎"信息存在与否"的证明责任分配是司法实务中的一大难题。确定举证责任分配的首要因素是诉讼的便利性与双方当事人的举证能力。由于行政诉讼天生的控权倾向及行政相对人的证明能力明显弱于行政主体的证明能力，现行法律仅以列举的方式规定了原告的举证责任。在信息公开诉讼中，置身于信息制作与保存程序的外的原告一般没有条件充分举证证明申请的信息是否存在。并且，若免除被告就"信息材料是否存在"加以证成的举证责任而将举证责任倒置给原告，亦容易助长被告以简单的信息不存在为由规避应有的信息公开职责和诉讼风险。故《中华人民共和国政府信息公开条例》仅要求申请人对申请的政府信息"内容描述"和"形式要求"有所说明。故本案中区政府以信息不存在为由不公开信息，则区政府亦应证明该信息不存在的事实。
当然，也有人认为，对于"不存在某一材料"这一事实，政府根本无法充分证明，且举证责任的分配一般也不需要当事人对其认为不存在的事实承担举证责任。对此，笔者认为，在把握和运用相关举证分配规则时，法院可以审查行政机关是否尽到了说明义务，即根据原告提供的信息名称线索、信息制作时间进行了相关搜索及其搜索方法和搜索结果的说明；如果行政机关对申请人所申请的信息不存在尽到了上述说明义务，而原告又坚持认为该信息存在的，应由原告就其申请的信息存在承担举证责任。
（三）确认违法与驳回诉讼请求判决的选择适用
从学理的角度来看,每种判决形式都应该有特殊的适用条件与其相适应,而且任何两种判决的适用条件的间不应该存在任何程度的重复，各种判决的总和应该互不重复但却能够完整地实现对所有行政行为的涵盖。理论构想往往是美好的，拘囿于立法技术的滞后和个案的纷繁复杂，但制定具体操作规范时力不从心，不可否认有时会存在几种判决形式在一定程度重复的情形，导致一个案件可以采用多种判决方式。
原告在明知信息不存在的情况下依旧提起要求政府公开信息的诉讼也有滥用诉权的嫌疑。涉案信息确不存在，某区政府无法获取、保存该信息，无法向原告提供，原告要求法院判令某区政府向其提供涉案信息的理由不能成立，其请求法院不应支持，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第50条第（4）项的规定，应驳回原告诉讼请求。
被告虽然提供证据证明原告知晓涉案信息不存在、被告无法提供，但被告在收到原告申请后在法定期限内未作出答复，不符合《信息公开条例》第21条、第24有关规定。被告不作为违法，且判令被告履行职责已经丧失了意义，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第57条第一项之规定，应当判决确认被告不作为违法。
笔者认为，采用不同类型的判决表明司法对行政审查的深度和行政诉讼所追求的价值观。判决驳回原告诉讼请求的判决方式是把裁判的中心放在了原告的诉讼请求上，针对的是原告的诉讼请求，对被诉具体行政行为在判决主文上没有明确，这一判决类型追求的主要价值理念是保护行政相对人的权利；判决确认被诉具体行政行为违法，实质是法院把裁判的重点放在了被诉具体行政行为上，是对具体行政行为的一种法律评判，凸显了司法对行政行为审查的深度，这一判决类型追求的主要价值理念是司法对行政的监督。根据法院审判实践的惯例，一个案件只能采用一种判决方式，即在本案中确认判决与驳回诉讼请求判决不能共存。笔者认为，如果在一个案件中存在两种情况可以尝试对判决书内容进行创新。在本案中，可以在判决方式上只采用一种，但在判决主文中可以将案件双方当事人行为存在的问题指出来，从保护合法权益的角度，对错误的具体行政行为要予以纠正，有利于行政机关以后依法行政，自我拘束，充分保护相对人的权利；防止相对人滥用权利，浪费行政和司法资源。
（刘厚勇）