（一） 首部

1. 判决书字号
一审判决书：浙江省宁波市镇海区人民法院（2013）甬镇行初字第28号行政判决书
二审判决书：浙江省宁波市中级人民法院（2014）浙甬行终字第32号行政判决书

2.案由：工商行政登记

3.诉讼各方
原告金某。
被告宁波市工商行政管理局镇海分局。
第三人宁波民和担保有限公司、林祖培、方安定、白素平、李维娜、金天亮。

4.审级：二审

5.审判机关和审判组织
一审法院：浙江省宁波市镇海区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：于广学；审判员：陈新良，人民陪审员：许建永。
二审法院：浙江省宁波市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：俞朝凤；审判员：陆玉珍，秦峰。

6．审结时间
一审审结时间：2014年1月10日
二审审结时间：2014年3月19日

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
福兴公司于2012年7月21日向被告宁波市工商行政管理局镇海分局提出公司注销登记的申请，并承诺对提交材料的真实性承担责任，经审查后，被告宁波市工商行政管理局镇海分局于2012年10月18日核准福兴公司提出的公司注销登记申请。

2.原告诉称
（1）原告金某与第三人方安定、白素平、李维娜、金天亮、林祖培投资设立福兴公司，因市场原因导致亏损，经部分股东到会，在原告不知情且未到会签字情况下，于2012年10月将公司予以解散清算。根据北仑区人民法院（2013）甬仑港商初字第56号判决书认定，福兴公司在清算过程中，未向债权人履行书面通知义务，未按照法律规定期限将公司解散清算事宜进行公告，同时福兴公司在自身负有债务的情况下，未在公司清算报告中载明债务，属未经依法清算，以虚假清算报告骗取公司登记机关办理注销登记。（2）原告金某未在股东会决议及清算报告等材料中签字，该注销行为已实质上侵害了原告金某作为股东应享有的合法权益。根据《中华人民共和国行政许可法》相关规定，公司注销登记为行政许可行为，原公司清算组在向被告提交有关注销资料时没有提交完全正确的资料，而是提交了虚假材料骗取注销登记，该行政行为根据相关规定应予以撤销，故请求人民法院判决撤销被告作出的注销福兴公司登记行为。

3.被告辩称

（1）原告诉称福兴公司申请注销时提交的股东会决议及清算报告虚假，并无有效证据予以证实。（2）企业注销登记行为并非行政许可行为，而应属于行政确认行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第2条规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。而作为行政许可的注销行为，既不授以行政相对人权益也不使其负担义务，不符合行政许可的基本特征。从《中华人民共和国行政许可法》第70条将行政许可的注销行为作为特别规定进行单列，可知注销行为有别于行政许可行为，因此原告诉请的情形不适用《中华人民共和国行政许可法》第69条相关规定。（3）根据法律规定，公司提交虚假材料骗取登记，情节严重的，方导致登记撤销。福兴公司提交的申请材料，符合《公司法》及《公司登记管理条例》中规定的相关形式要求。（4）即使福兴公司股东会决议中原告签名为他人冒签，亦不影响股东会决议的法律效力。根据《中华人民共和国公司法》第44条的规定，公司解散经代表三分之二以上表决权的股东通过即可，而原告股权仅占公司股份的10%，即使其投否决票，亦不影响最终股东会决议的解散公司决定。基于该股东会决议产生的清算组及其后实施的清算活动，以及提交的清算报告也均具有相应的法律效力。即使原告名字被冒签，也仅能视作福兴公司提交的申请注销材料存在瑕疵，不影响股东会的最终效力，其提交虚假材料的行为尚不构成情节严重、需要撤销的情形。

4.第三人宁波民和担保有限公司陈述
（1）原告金某的起诉无法律依据，行政机关未作出任何具体行政行为。（2）个别书面材料的签字是否属实，被告宁波市工商行政管理局镇海分局无义务进行具体核实，两份授权委托书中已经包括福兴公司提交的全部内容，因此产生的纠纷属于代理人与被代理人的关系，对外合法有效。（3）清算报告中金某本人是否签字，不影响清算报告的合法性，因为清算报告中6个股东均有签字，包括金某本人。（4）根据（2013）甬仑港商初字第56号民事判决书，6股东未提出清算报告中原告金某未签字的答辩意见。（5）清算报告中金某签字推定可能为第三人方安定代签，因（2013）甬仑港商初字第56号民事案件中，原告金某的上诉状内容及签字，第三人方安定承认为其代签，原告金某与第三人方安定已构成委托代理关系。综上所述，原告金某的起诉缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
第三人林祖培、方安定、白素平、李维娜、金天亮未提交书面意见，亦未在举证期限内提交证据。

（三）一审事实和证据
经审理查明，2011年7月21日，福兴公司股东会作出决议，一致同意将福兴公司注销并成立清算小组，清算小组由黄逸梧、第三人林祖培、第三人李维娜组成，第三人林祖培为清算小组负责人。2011年7月28日，福兴公司就公司清算组人员组成申请备案，被告宁波市工商行政管理局镇海分局于同日予以备案。公司决定注销事项经公告后，福兴公司于2012年6月1日作出股东会决议，决定按各股东投资比例偿还178 000元债务。福兴公司于2012年7月21日申请公司注销登记，并于2012年9月26日出具公司清算报告及承诺书，被告宁波市工商行政管理局镇海分局于2012年10月18日核准福兴公司提出的公司注销登记申请。

（四）一审判案理由
根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条规定，被告宁波市工商行政管理局镇海分局作为公司登记机关具有作出注销登记行为的法定职权。根据浙江法会司法鉴定所于2013年11月20日出具浙法司[2013]文鉴字第115号文书司法鉴定意见书，福兴公司清算报告并未经过公司股东之一即原告金某签字确认，该清算报告为虚假材料。《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十四条规定，申请公司注销登记，应当提交公司清算报告等相关材料，被告宁波市工商行政管理局镇海分局依据福兴公司提交的虚假清算报告作出的注销登记行为依据不足，应予以撤销。
被告宁波市工商行政管理局镇海分局虽提出异议，认为其作出注销登记行政行为时，仅对申请材料是否符合形式要求进行审查，被告作出的注销登记行为并无不当，本院认为，被告宁波市工商行政管理局镇海分局即使尽到审慎审查义务，但在申请人福兴公司提交虚假材料的情况下，按照《企业登记程序规定》第十七条第二款规定，该注销登记行为应予以撤销，被告宁波市工商行政管理局镇海分局就此提出的异议，本院不予采纳。
被告宁波市工商行政管理局镇海分局虽提出异议，认为根据《中华人民共和国公司法》第四十四条规定，公司注销登记经过代表公司三分之二以上表决权的股东通过即可，原告金某所持有的股权仅占10%，即使签字虚假，亦不影响福兴公司注销行为的合法有效性。本院认为，《中华人民共和国公司法》第四十四条虽规定公司解散必须经代表三分之二以上表决权的股东通过，但根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十四条规定，公司申请注销登记除应当提交公司提交的决定外，还需提交清算报告等相关材料，股东会决议解散仅是公司注销登记的条件之一，股东会决议解散并不必然导致公司注销登记，在福兴公司提交的清算报告等材料中原告金某签字虚假的情况下，被告宁波市工商行政管理局镇海分局作出的注销登记行为应予撤销，被告宁波市工商行政管理局镇海分局就此提出的异议，本院不予采纳。
被告宁波市工商行政管理局镇海分局虽提出异议，认为原告金某已明知公司注销事项，且未提出异议，本院认为，现有证据无法证明原告金某曾明知申请材料并非其本人所签，原告金某亦未按照清算报告中明确的债务承担方式还款，被告宁波市工商行政管理局镇海分局就此提出的异议，本院不予采纳。
第三人宁波民和担保有限公司虽提出异议，认为清算报告中原告金某是否签字，不影响注销登记行为的合法性，根据福兴公司提交的授权委托书，其他股东可代表原告金某处理公司注销登记相关事宜，本院认为，福兴公司提交的材料仅可证明指定第三人林祖培办理注销登记相关手续，清算报告涉及股东债务承担等重大个人事项，福兴公司不能代表原告金某就个人事项进行委托，现有证据无法证明原告金某曾书面委托他人办理个人事项，原告金某亦否认曾委托他人办理，第三人宁波民和担保有限公司就此提出的异议，本院不予采纳。
综上所述，被告宁波市工商行政管理局镇海分局依据福兴公司提交的虚假材料作出的注销登记行为依据不足。

（五）一审定案结论
浙江省宁波市镇海区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被告宁波市工商行政管理局镇海分局于2012年10月18日作出的注销福兴公司登记的行政行为。

（六）二审定案结论
浙江省宁波市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

（七）解说
近几年，由于公司清算股东责任纠纷而引起的工商注销登记行政诉讼案件有增多趋势，本案就是较为典型的一例，本案主要存在以下争议焦点。
1. 工商部门作出的企业注销登记行为性质
一种观点认为，企业注销登记行为并非行政许可，而应属于行政确认。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政行可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。而公司注销登记行为仅意味公司主体资格的消灭，既不授以行政相对人权益也不使其负担义务，不符合行政许可的基本特征。即使当事人提交的材料虚假，亦不应适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条中关于虚假材料骗取行政许可应予撤销的规定。
笔者认为，《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（五）项规定，企业或者其他组织的设立以及需要确定主体资格的事项均可设定行政许可，公司登记行为应包括公司法人资格的设立、变更、消灭等各种行为，上述行为作为确认公司是否具有主体资格的行为彼此之间联系，密不可分，在赋予公司主体资格行为归入行政许可范围的情况下，公司的变更、消灭等行为显应纳入行政许可的范围，且《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条也明确将行政许可的注销行为纳入行政许可的范围。综上所述，公司注销登记行为应属于行政许可行为。
2.股东会决议解散与公司注销登记关系
一种观点认为，根据《中华人民共和国公司法》第四十四条第二款规定，股东会决议作出公司解散决议，经代表三分之二以上表决权的股东通过即可，本案中，原告金某股权仅占10%，即使其投否决票，亦不影响最终股东会决议的解散公司决定，本案仅可认定注销登记材料存在瑕疵，不需撤销注销登记行为。
笔者认为，上述观点混淆了公司解散与公司注销登记之间的关系。根据《中华人民共和国公司法》第一百八十一条、第一百八十四条、第一百八十九条等相关规定，股东会决议解散的，应当在解散事由出现之日起十五日内成立清算组，开始清算；公司清算结束后，清算组应当制作清算报告，报股东会、股东大会或者人民法院确认，并报送公司登记机关，申请注销公司登记，公告公司终止。通过上述法律规定可以看出，股东会决议解散是公司终止程序的开始，成立清算组进行清算后形成清算报告是公司终止程序的必经过程，公司注销登记是公司终止程序的完结，股东会决议解散与公司注销登记并无必然联系。《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十四条亦明确规定了公司申请注销登记时，除应当提交公司决定外，还需提交清算报告等材料，上述规定亦可印证笔者上述观点。此外，从保护小股东合法权益的角度来看，公司注销登记可能会使股东按照清算报告中隐藏债务的承诺承担责任，清算报告等材料必须经承诺承担债务的股东本人签字方可。
3.提交虚假材料与公司注销登记关系
一种观点认为，本案中，工商机关在办理注销登记时，已对材料进行了认真审查，清算报告有公司全体股东的签名，并有公司盖章确认，已尽到审慎审查义务；工商机关在办理公司注销登记时，亦不可能要求所有股东均在工商机关监督下签字后，才办理公司注销登记，工商机关在本案中并无过错，如确需追究责任的，亦应追究伪造签名者及申请人责任，本案应判决驳回原告诉讼请求。
笔者认为，申请人对申请材料真实性负责并不意味着工商机关对真实性不负审查责任。人民法院在判断被诉行政行为是否合法的基本标准是事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确，本案经审理查明，原告金某确未在清算报告等债务履行承诺书中签字，意味着行政行为所依据的主要证据存在虚假材料，公司注销登记行为的作出依据不足，该行政行为应予撤销。换个角度来看，如果否认法院在司法审查中的司法纠错功能，将会导致行政机关在发现自身错误时无法自行纠错，显然与实践不符，也不利于行政效率的提高和当事人合法权益的保护。但需要说明的是，行政机关败诉并不意味行政机关存在过错，行政行为虽撤销，但行政机关并无过错的，不需要承担赔偿责任。
（于广学）