（一）首部

1．一审判决书字号：重庆市渝中区人民法院(2013)中区法行初字第247号。
二审判决书字号：重庆市第五中级人民法院(2014)渝五中法行终字第166号。

2．案由：土地行政出让

3．诉讼双方：
上诉人（一审被告）重庆市国土资源和房屋管理局，住所地：重庆市渝中区人和街99号。
法定代表人张定宇，局长。
委托代理人陈丽，重庆索通律师事务所律师。
委托代理人覃婉祺，重庆索通律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）重庆市川庆压缩天然气有限公司。
法定代表人陈东，董事长。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：
一审法院：重庆市渝中区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：叶伟；人民审判员罗永仁；代理审判员：许鹏。
二审法院：重庆市第五中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：曾平；审判员：应禧；代理审判员：何小莉。

6．审结时间：
一审审结时间：2014年4月9日。
二审审结时间：2014年7月4日。

（二）诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2013年8月29日，被告市国土房管局发布渝国土房管告字[2013]42号《国有建设用地使用权公开出让公告》，公开出让9（幅）地块的国有建设用地使用权，其中包括大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地，土地用途为加气站用地。该宗地国有建设用地使用权竞买须知（公告序号为13120）中要求报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件。

原告重庆川庆公司诉称，2013年8月29日，被告发布渝国土房管告字[2013]42号《国有建设用地使用权公开出让公告》，公开出让大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地的国有建设用地使用权，土地用途为加气站用地。其《国有建设用地使用权竞买须知》（公告序号为13120）规定：报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件。原告拟在该地建加气站，但因未持有该地块市经委同意在该站点进行建设的批准文件，在报名申请竞买时遭到拒绝。该地块于2013年9月18日被重庆南自商贸有限公司挂牌竞买获得。后原告在重庆市南川区获得了市经委同意在相应站点进行加气站建设的批准文件，参加相关地块竞买报名时从南川区国土资源和房屋管理局获知：无须上述批准文件同样可以申请竞买，对竞买申请设置需提交建站批准文件的前置条件没有法律依据。后该地块被未持有市经委同意在该站点进行建设的批准文件的公司竞得。原告认为，被告对竞买申请设置建站批准文件的前置条件缺乏法律依据，请求人民法院确认被告在挂牌出让大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地的国有建设用地使用权时设置相关前置条件的行为违法。

被告市国土房管局辩称，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条、《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》以及《重庆市国有建设用地使用权交易规则》第十一条的规定，被告是实施国有建设用地使用权招拍挂出让的职权部门，有权发布相关公告及竞买须知。加油（气）站的布点及建设必须符合整体的规划要求，故上述用途的土地的招拍挂必须在符合布点规划要求和竞拍人符合市场准入条件的前提下进行。被告根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》第10.2条、《重庆市国有建设用地使用权交易规则》第十二条、《重庆市天然气条例》第四章第十二条以及专题会议纪要2006-84《关于协调加油（气）站布点规划有关问题的会议纪要》第三条的规定，在发布的《竞买须知》中规定"报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件"。该规定实际上只是由市经委对报名者的市场准入条件进行审查，批准同意后方可参加竞买。被告要求申请人提供批准文件并非前置条件，该项要求的设定并未违反法律规定，不影响公平、公正竞争。同时，被告在公告期内向意向单位提供《竞买须知》，符合法定程序。综上，原告要求确认被告行政行为违法于法无据，于理不符，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

3．一审事实和证据

经审理查明，市国土房管局于2013年8月29日发布渝国土房管告字[2013]42号《国有建设用地使用权公开出让公告》，公开出让9（幅）地块的国有建设用地使用权，其中包括大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地，土地用途为加气站用地。该宗地国有建设用地使用权竞买须知（公告序号为13120）中规定：报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件。重庆南自商贸有限公司持重庆市经济和信息化委员会同意其在该站点进行建设的批准文件参加竞买，重庆川庆公司向重庆市土地和矿业权交易中心申请参加该宗地的竞买，重庆市土地和矿业权交易中心以重庆川庆公司未取得上述批准文件为由不准予其报名参加竞买。2013年9月18日，重庆南自商贸有限公司经过挂牌出让的方式取得了该宗地的国有建设用地使用权。重庆川庆公司不服，遂诉至本院，请求人民法院确认市国土房管局在大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地的国有建设用地使用权竞买须知中设置"报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件"的行为违法。

上述事实有下列证据证明：
1、渝国土房管告字[2013]42号《国有建设用地使用权公开出让公告》，拟证明被告于2013年8月29日发布渝国土房管告字[2013]42号公告，公开出让大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地的国有建设用地使用权，土地用途为加气站用地。
2、《大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地国有建设用地使用权竞买须知》，拟证明被告要求报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件。
3、渝经运行2009-25号《重庆市经济和信息化委员会关于同意重庆南自电力安装有限公司开展大渡口区建胜镇CNG加气站前期工作的批复》、《重庆市经济和信息化委员会关于同意大渡口区建胜镇CNG加气站前期手续延期及变更经营单位的批复》，以上证据拟证明重庆南自商贸有限公司向重庆市土地和矿业权交易中心提交相关批准文件，从而获得大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地竞买资格的事实。

4．一审判案理由
根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项、第五十三条第四款的规定，加气站系直接关系公共利益的特定行业，其市场准入属于需要赋予特定权利的事项，行政机关实施该事项的行政许可，应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。原告重庆川庆公司认为被告市国土房管局违反招标、拍卖程序损害其合法权益，有权提起行政诉讼。
根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条及《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》第四条的规定，被告市国土房管局具有按照规定招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权的法定职权。
根据《重庆市天然气管理条例》第四条、第五条第（六）项以及《重庆市压缩天然气汽车安全管理办法》第四条第二款的规定，重庆市经济和信息化委员会系本市天然气的行政主管部门，对竞买人是否符合经营加气站的市场准入条件有权进行资质审查。被告市国土房管局对于符合市场准入条件的竞买人均应准许其参加竞买，但被告市国土房管局在竞买须知中却要求报名者提交市经委同意其在该站点进行建设的批准文件，增设的该限制性条件违反了公平竞争的原则，原告重庆川庆公司认为被告市国土房管局增设的该限制性条件违法的意见，本院予以支持。

5．一审定案结论
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：

确认被告重庆市国土资源和房屋管理局在大渡口区大渡口组团P分区P2-10-3/02（部分1）号宗地的国有建设用地使用权竞买须知中将"报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件"作为参加竞买的限制性条件违法。

（三）二审诉辩主张

被上诉人川庆公司辩称，经过一审诉讼及普法后，我公司现在认为上诉人规定"报名者在报名时需要提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件"是合法的。

（四）二审事实和证据

重庆市第五中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由
根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条及《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》第四条、第五条的规定，上诉人市国土房管局具有按照规定招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权的法定职权。上诉人市国土房管局出让国有土地使用权之前的招标、拍卖或者挂牌以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，因此被上诉人川庆公司对上诉人市国土房管局制定国有建设用地使用权出让拍卖《竞买须知》不服可以提起行政诉讼。
本案争议焦点是上诉人市国土房管局在《竞买须知》中的将"报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件"设定作为参加竞买的条件是否属于影响公平、公正竞争的限制条件。
《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》第二十三条规定，土地招拍挂出让后，土地竞得者持土地出让合同等文件依法向规划等有关部门办理项目建设手续。《重庆市压缩天然气汽车安全管理办法》第八条规定，申请建设压缩天然气汽车加气站，应当持有关申请材料向市天然气的行政主管部门提出定点申请。《重庆市天然气管理条例》第四条的规定，重庆市经济和信息化委员会是重庆市天然气的行政主管部门。从上述规定可以看出，申请建设压缩天然气汽车加气站的单位应当在竞得国有建设用地使用权后，方可持土地出让合同等文件向重庆市经济和信息化委员会申请办理压缩天然气汽车加气站定点建设手续。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条、第九条也规定了在出让公告或者竞买须知中应当包括竞买人的资格要求以及申请取得竞买资格的办法。《重庆市人民政府关于协调加油（气）站布点规划有关问题的会议纪要》第三条规定，土地招拍挂必须在符合布点规划要求和竞买人符合市场准入条件的前提下进行。根据上述规定，上诉人市国土房管局在竞买须知中可以设定有关竞买人资格的条件。
本案中，上诉人市国土房管局在《竞买须知》中要求"报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件"，该要求并非将竞买人是符合市场准入资格作为参加竞买的条件，而是将土地招拍挂出让之后，土地竞得者向主管部门申请办理项目定点建设的手续作为参加竞买的条件。该条件的设定实质上限制了符合相关资质的单位参与竞买，增设了参与竞买的限制性条件，违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条"出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件"的规定。综上所述，一审法院判决上诉人市国土房管局在《竞买须知》设定的该竞买人资格的条件违法并无不当，本院对上诉人市国土房管局的上诉请求不予支持。

（六）二审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案争议的焦点是市国土房管局在《竞买须知》中将"报名者在报名时需提交市经委同意报名者在该站点进行建设的批准文件"作为参加加气站土地使用权竞买的条件是否属于影响公平、公正竞争的限制性条件，要从资格限定的正当性，限定的内容及其实际后果进行综合分析。
（一）加气站土地出让可以设定有关竞买人资格的条件。本案中地块的土地用途为加气站用地，加气站的设立属于公共资源配置，对年度新设加气站点的数量以及建站选址等，都需由政府统筹考虑市场需求、地理环境、安全标准等一系列因素后编制规划，进行宏观调控。因此，压缩天然气汽车加气站作为直接关系公共利益的特定行业，其市场准入应当设置行政许可，只能由具备相应资质的企业进行开发和建设。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项及第五十三条规定，加气站系直接关系公共利益的特定行业，其市场准入属于需要赋予特定权利的事项，行政机关实施该事项的行政许可，应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条、第九条也规定了在出让公告或者竞买须知中应当包括竞买人的资格要求以及申请取得竞买资格的办法。《重庆市人民政府关于协调加油（气）站布点规划有关问题的会议纪要》第三条规定，土地招拍挂必须在符合布点规划要求和竞买人符合市场准入条件的前提下进行。根据上述规定，市国土房管局在竞买须知中可以设定有关竞买人资格的条件。
（二）加气站定点建设的手续不得作为参加土地使用权竞买的条件。加气站的建设与使用涉及专业领域，需综合考虑供电、供水、管道运输等诸多因素，相关部门要对加气站建设单位、经营企业、规划设计等进行审批。《重庆市压缩天然气汽车安全管理办法》第八条规定，申请建设压缩天然气汽车加气站，应当持有关申请材料向市天然气的行政主管部门提出定点申请。但是，加气站建设审批程序与加气站土地使用权出让是两个独立的行为，《重庆市国有建设用地使用权出让管理实施办法》第二十三条规定，土地招拍挂出让后，土地竞得者持土地出让合同等文件依法向规划等有关部门办理项目建设手续。可见，申请建设压缩天然气汽车加气站的单位应当在竞得国有建设用地使用权后，方可持土地出让合同等文件向重庆市经委申请办理压缩天然气汽车加气站定点建设手续，不得将建设审批手续作为加气站土地出让的前置性条件。
（三）本案对竞买报名者的限制严重影响了公平竞争。通过招标拍卖挂牌等形式出让国有建设用地使用权，目的就在于保护土地市场的公平竞争，用市场的手段解决土地流转问题，防止和避免"暗箱操作"、"幕后交易"等腐败行为的产生。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条规定："招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则。"第十一条规定："出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。"因此，行政主管部门在加气站土地出让过程中，只能审查竞买人是否符合市场准入条件和相关资质，而不能增设其他条件，限制符合相关资质的企业参与竞买。根据本案调查了解到的情况，市经委发放的同意报名者在站点进行建设的批准文件具有唯一性，即只向一家单位发放批准文件，而在加气站土地使用权出让过程中也因为只有一家单位能够符合竞买资格，往往也采取挂牌出让的方式出让土地使用权。可见，将加气站建设审批程序作为加气站土地使用权出让的条件，导致没有获得批准文件的企业就丧失参加土地竞买的权利，这就使土地招拍挂失去了的意义，显然属于影响公平、公正竞争的限制条件。
（张乐跃）