（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省厦门市思明区人民法院（2004）思行初字第112号。
二审判决书：福建省厦门市中级人民法院（2005）厦行终字第31号。

2.案由：不服行政复议案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：陈某，女，1959年12月26日出生。
委托代理人：戴某，男，1971年10月5日出生。
委托代理人：李某，男，1958年11月1日出生。
被告（上诉人）：厦门市公安局，住所地：厦门市。
法定代表人：邵某，该局局长。
委托代理人：吴某、叶某，该局法制处干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省厦门市思明区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李辉东；审判员：林伟斌、王宇凡。
二审法院：福建省厦门市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈锦清；审判员：林琼弘；代理审判员：孙仲。

6.审结时间
一审审结时间：2005年5月9日。
二审审结时间：2005年8月11日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：厦门市公安局于2004年10月19日作出厦公复决字[2003]第058号行政复议决定，认定陈某因逾期未缴纳罚款，应当按照规定缴纳加处的罚款，并认定厦门市公安交通管理局作出撤销陈某机动车驾驶证的决定不符合法定程序，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，决定撤销厦门市公安交通管理局作出的撤销陈某机动车驾驶证的裁决。
（2）原告诉称：2004年6月下旬，其在接受一起违章处理时，发现自己的机动车驾驶证已被撤销。经了解，是因为2002年12月30日的交通违章被处罚后，逾期3个月未缴纳罚款导致的。原告即向厦门市公安局申请行政复议，请求撤销厦门市公安交通管理局撤销其驾驶证的决定，同时免交其因未缴纳罚款产生的滞纳金。被告仅撤销了厦门市公安交通管理局撤销驾驶证的决定，但对其免除加处罚款的请求未作决定。原告认为，其在2003年2月已顺利通过了驾驶证的年审，也接受过几次违章处理，从未被告知有未处理的违章，根据《中华人民共和国机动车驾驶证管理办法》的规定，交通管理部门有审核违章是否处理结束的责任，因此，巨额滞纳金的产生是由厦门市交通管理部门的过错造成的，不应由原告承担责任。请求法院维持复议决定中关于撤销原告驾驶证的决定的同时，免除原告因未及时缴纳罚款而产生的滞纳金。
（3）被告辩称：2002年12月8日，原告因违章被罚款人民币200元，违章记分3分，但原告未到指定银行缴交罚款。2004年4月23日，厦门市公安交通管理局撤销了原告的驾驶证。原告申请行政复议，被告于2004年10月19日作出复议决定，认定原告逾期未缴纳罚款，应当按照规定缴纳加处的罚款，并撤销厦门市公安交通管理局作出的撤销原告机动车驾驶证裁决。原告对依法作出并送达的行政处罚决定负有履行的义务，行政机关作出处罚后，没有催告履行义务，原告诉求于法无据，请求驳回原告的诉讼请求。

2.一审事实和证据
厦门市思明区人民法院经审理查明：2002年12月8日陈某因交通违章被厦门市公安机关交通管理部门决定给予罚款200元，并扣3分。同年12月30日，公安机关交通管理部门对此作出公安行政处罚决定（编号第1409008136号），并送达原告。嗣后，陈某又先后三次因交通违章受到处罚。2003年6月30日，陈某主动到有关银行缴纳了该三次处罚的罚款。期间，陈某还在2003年2月顺利通过了驾驶证的年度审验，公安机关交通管理部门在其驾驶证上作了签章和记载。2004年4月23日公安交通管理撤销决定书（公交管撤字第368号）因陈某逾期交款，作出撤销陈某驾驶证的决定，并要求其支付从2003年1月15日起，因到期不缴纳罚款，每日按罚款数额的百分之三加处罚款3 564元，加上200元的罚款，共计3 764元。陈某经向公安机关交通管理部门咨询后，方知驾驶证被撤销的缘由。陈某于2004年9月2日向厦门市公安局申请行政复议，要求撤销关于撤销其驾驶证的决定，同时免交因未缴纳罚款产生的加处罚款。同年10月19日，厦门市公安局以厦公复决字[2003]第058号行政复议决定撤销了厦门市公安交通管理局的撤销决定。陈某认为复议决定未对其要求免除加处罚款的请求作出处理，向法院提起行政诉讼。
另查明，厦门市公安交通管理局与厦门市公安局交通警察支队系一套人马两块牌子。
上述事实有下列证据证明：
（1）2002年12月8日公安交通管理交通违章现场记录及处理通知书；
（2）2002年12月30日闽公交行决字[2004]第1409008136号公安行政处罚决定书；
（3）公安交通管理行政处罚告知书；
（4）公安交通管理违章自述文书；
（5）交通违章罚金缴纳确认函；
（6）2003年9月16日在《厦门日报》的厦门市公安交通管理局的公告；
（7）2004年4月23日公交管撤字第368号公安交通管理撤销决定书；
（8）行政复议申请书；
（9）提交行政复议答复通知书；
（10）关于陈某行政复议的答复；
（11）送达证；
（12）2004年10月19日厦公复决字[2003]第058号行政复议决定书；
（13）陈某的机动车驾驶证；
（14）2003年6月30日的公安行政处罚决定书3份；
（15）交通违章罚款收据3份；
（16）《厦门市道路交通安全管理规定》、公安部《交通违章处理程序规定》、《中华人民共和国行政复议法》。

3.一审判案理由
厦门市思明区人民法院认为，厦门市公安局具有履行行政复议的职责。陈某对厦门市公安局撤销公安交通管理部门的撤销驾驶证的决定，没有异议，法院不予审查。法院只对陈某提出的免除加处罚款是否有理进行审查。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条的规定，陈某未按时缴纳罚款，是否应承担近20个月的加处罚款3 564元。一审法院认为，综合本案的证据材料，可以证明陈某在2003年12月30日后，又有三次因交通违章受到处罚，其都主动到有关银行缴清了罚款，且在2003年2月也顺利通过了驾驶证的年度审验，参照《中华人民共和国机动车驾驶证管理办法》第十九条的规定，审核违章行为是否处理结束是公安机关交通管理部门的职责之一，在公安机关交通管理部门对陈某的驾驶证年审通过后，陈某有理由相信对其的违章处理已结束，这符合行为相对人对行政机关的信赖原则，应予保护。陈某要求免除从2003年2月其通过驾驶证的年度审验后的加处罚款是有理由的。至于是否支持陈某的该项诉求，属行政机关的职责范围，陈某要求法院免除其加处罚款的请求不予支持。
一审法院还认为，厦门市公安局作出的行政复议决定只是作出“申请人逾期未缴纳罚款，应当依照规定缴纳加处的罚款”的认定，具体如何处理，没有结果。该行为违反了法定程序。

4.一审定案结论
厦门市思明区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：
责令厦门市公安局于判决生效之日起60日内对陈某行政复议申请中要求免除加处罚款的请求依法作出处理。
案件受理费人民币100元，由厦门市公安局负担。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人厦门市公安局诉称：请求撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉求。理由为：上诉人作出的复议决定已认定被上诉人逾期未缴纳罚款，应依照规定加处罚款，并撤销厦门市交通管理局撤销被上诉人机动车驾驶证的裁决。所作出的复议决定对加处罚款部分，被上诉人已明确并没有异议。车辆年审系公安交通行政管理工作，与行政处罚或滞纳金的产生没有法律上的因果关系，被上诉人违章事实清楚，应对其不履行法定义务负完全责任。

2.被上诉人陈某辩称：（1）在2002年12月8日的违章后，其又有三次违章被处罚，三次的处罚单已清楚表明公安机关处罚单之间的关联性：即前有罚单未处理，在随后的单证上会体现出来。2003年其驾驶证通过了年审，亦证明年审时公安机关已确认不存在未处理的违章事宜。公安机关上述一系列具有催告履行功能的行为，让答辩人足以相信自己的罚款已处理完毕。（2）复议决定书只对撤销驾驶证作出决定，只处理一个请求，而遗漏了另一个请求。（3）答辩人提起诉讼的根本愿望是要求撤销或免除罚款处罚，即使上诉人认为复议决定已对两个请求作出决定的主张成立，根据答辩人所阐述的理由，也应该撤销或变更。请求二审法院驳回上诉，维持原判或进一步对本案的实体作出裁判。

（四）二审事实和证据
厦门市中级人民法院经审理查明：双方当事人对一审法院依据本案的证据所认定的事实没有异议，本院予以确认。

（五）二审判案理由
厦门市中级人民法院认为：本案争议的焦点在于：（1）行政复议决定对陈某在2002年12月8日的交通违章的加处罚款部分是否已作出了明确的处理。（2）驾驶证的年度审验与陈某是否已接受违章处理是否存在因果关系。
从本案审查的行政复议决定书中，可以认定申请人陈某确存在两个请求，即“要求撤销被申请人撤销其驾驶证的决定；同时免交因未缴纳罚款产生的滞纳金”。在行政复议决定书的“经审理查明”中，厦门市公安局认为“根据公安部《交通违章处理程序规定》第十八条规定，申请人逾期未缴纳罚款，应当依照规定缴纳加处的罚款”。之后，又认为“但被申请人作出撤销申请人机动车驾驶证决定不符合法定程序：……”从上述行政复议决定中的内容看，足以证明厦门市公安局对陈某提出的两个请求，已作出明确的认定，特别是对加处罚款部分，已明确根据公安部的规章规定，应当缴纳加处罚款，该表述是清楚的，不至于让人产生歧义。陈某在“行政起诉状”的诉讼请求中表述为“部分撤销被告作出的厦公复决字[2003]第058号行政复议决定书：在维持复议决定中撤销关于撤销原告驾驶证的处罚决定的同时，免除原告因未及时缴交罚款而产生的滞纳金”。很明确，陈某的起诉是要求“免除原告因未及时缴交罚款而产生的滞纳金”，并非认为厦门市公安局对加处罚款未作处理而提出的不作为诉讼。从上述分析可以认定，对陈某在复议程序中提出的要求“免交因未缴纳罚款产生的滞纳金”的请求，在行政复议决定中，厦门市公安局已作出决定，在决定书中对该部分的表述亦是清楚、明确的，不存在行政复议决定对加处罚款未有处理的问题。
公安部《交通违章处理程序规定》第十八条规定“对当事人处以罚款的，应当告知当事人自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的代收机构缴纳罚款。当事人逾期缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”陈某在2002年12月8日的交通违章已接受处理，但其未在规定的时间内缴纳罚款，该事实清楚，应按照上述规定处理。厦门市公安局交通管理部门作出加处罚款的决定，符合规章规定；厦门市公安局的行政复议决定认为应按规定缴纳加处罚款的决定，并无不当。
陈某所持有的驾驶证在2003年2月已通过审验，这也是不争的事实。对于所通过的审验与陈某的未缴纳违章罚款的行为是否存在因果关系的问题，本院认为，公安部《中华人民共和国机动车驾驶证管理办法》第十九条规定“车辆管理所应对持证人按以下期限进行审验，审验时进行身体检查，审核违章、事故是否处理结束。对审验合格的，在驾驶证上按规定格式签章或记载。持未记载审验合格的驾驶证不具备驾驶资格。”该规章针对驾驶证的审验作了相应的规定。是否按照该规定进行，涉及所持有的驾驶证是否合格，是否具备驾驶资格的问题。本案陈某未缴纳违章罚款，与其是否具备驾驶资格没有因果关系，即使驾驶证的审验应以违章处理结束为前提，亦是驾驶证审验是否符合规定的问题，与陈某因未按时缴纳罚款，被加处罚款没有关联。
综上，一审判决认定的事实清楚，但适用法律不当，应予改判。厦门市公安局的行政复议决定虽然存在合理性问题，但是合法的。

（六）二审定案结论
厦门市中级人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
1.撤销厦门市思明区人民法院（2005）思行初字第112号行政判决；
2.驳回陈某的诉讼请求。
本案一、二审受理费人民币各100元，由陈某负担。

（七）解说
本案系对加处罚款是否应该缴交发生纠纷，主要探讨如下问题：
1.加处罚款是否有法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”该法条的规定，并不是一种行政处罚，而是一种间接强制执行，即执行罚，它一般是指当事人不及时履行应履行的义务时，行政机关可以采用科以财产上新的给付义务的办法，促其履行义务。1999年公安部令第46号《交通违章处理程序规定》第十八条规定“对当事人处以罚款的，应当告知当事人自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的代收机构缴纳罚款。当事人逾期缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”本案行政行为的相对人陈某在2002年12月8日因交通违章，被交通管理部门科以罚款200元，违章记分3分。同年的12月30日，公安交通管理部门已对此作出了行政决定，并送达给陈某，但陈某并未前往有关部门接受处理（据其称：可能忘了），直至2004年4月23日，公安交通管理部门因陈某逾期缴纳罚款而作出撤销其驾驶证的决定，并要求陈某支付从2003年1月15日起，每日加收罚款数额的百分之三加处罚款，陈某即向公安复议机关提起行政复议申请。上述事实及引用的法律、规章，可以明确公安交通管理部门所作的加处罚款是有法律依据的，并已依法赋予当事人对加处罚款不服的救济途径。
2.违章处理与驾驶证年度审验的关系。具体行政行为是行政机关行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，作出与特定人权利义务相关的单方行为。针对不同的违法事实，有权机关应作出不同的行政行为。本案陈某在2002年12月8日的违章事实在有权机关作出行政决定后，已接受处理，但未实际履行。之后的三次违章，在有权机关作出行政决定后，已接受处理并实际履行完毕。2003年2月也通过了驾驶证年度审验。1996年公安部令第28号《中华人民共和国机动车驾驶证管理办法》第十九条规定“车辆管理所应对持证人按以下期限进行审验，审验时进行身体检查，审核违章、事故是否处理结束。对审验合格的，在驾驶证上按规定格式签章或记载。持未记载审验合格的驾驶证不具备驾驶资格。”该规章针对驾驶证的审验作了相应的规定。是否按照该规定进行，涉及驾驶员所持有的驾驶证是否合格，是否具备驾驶资格的问题。本案陈某未缴纳违章罚款，与其是否具备驾驶资格没有因果关系，纵然驾驶证的审验应以违章处理结束为前提，亦是驾驶证的审验是否符合规定的问题，与陈某未按时缴纳罚款，被加处罚款的决定没有法律上的因果关系。
3.复议决定是否存在不作为的问题。行政复议决定书的“经审理查明”中，厦门市公安局认为“根据公安部《交通违章处理程序规定》第十八条规定，申请人逾期未缴纳罚款，应当依照规定缴纳加处的罚款”。该表述是清楚的，不至于让人产生歧义。陈某在“行政起诉状”的诉讼请求中表述为“部分撤销被告作出的厦公复决字[2003]第058号行政复议决定书：在维持复议决定中撤销关于撤销原告驾驶证的处罚决定的同时，免除原告因未及时缴纳罚款而产生的滞纳金”。很明确，陈某的诉求是“免除原告因未及时缴纳罚款而产生的滞纳金”，并非认为厦门市公安局对加处罚款未处理而提出的不作为诉讼。厦门市公安局作出的复议决定对该部分的表述是清楚、明确的，不存在行政复议决定对加处罚款未有处理的问题。
4.对加处罚款的催交和告知问题。公安部《交通违章处理程序规定》第十八条规定：“对当事人处以罚款的，应当告知当事人自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定的代收机构缴纳罚款。当事人逾期缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”；第二十五条规定：“当事人不履行罚款处罚决定，拒绝缴纳罚款的，除依照本规定执行外，还可以依据治安管理处罚条例的规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行”；第五十一条规定：“机动车驾驶员具有下列情形之一且无正当理由超过三个月的，公安机关交通管理部门可以撤销其机动车驾驶证：（一）不缴纳罚款的……”
由于法律、规章对加处罚款的上限未作规定，如何才能既合法又合理地执行上述规定，我们在案后向行政复议机关发出了司法建议书。针对本案行政相对人在接受违章处理后，未及时缴纳罚款，虽有其过错的一面，但作为执法部门，亦应根据相关规定及时有效地采取相应措施，催交罚款或申请法院强制执行，而不应放任，否则，将不利于执法的严肃性及行政效率的提高。按照上述规定，建议对于交通违章相对人在接受处理后的15日内未缴纳罚款的，可在3个月内加处罚款，并可申请法院强制执行；对于未缴纳罚款超过3个月的，按照相应程序撤销驾驶证。并建议在公安交通管理行政处罚告知书上，将未在15日内缴纳罚款及超过3个月未缴纳罚款的后果一并告知相对人，使违章相对人对不按时缴纳罚款所产生的法律后果有更加全面的了解，有利于敦促相对人按时缴纳罚款。
（福建省厦门市中级人民法院　林琼弘）