（一）首部

1.判决书字号：江苏省吴江市人民法院（2005）吴行初字第0008号。

2.案由：不服农村房屋行政登记案。

3.诉讼双方
原告：潘某，男，42岁，汉族，江苏省金坛县人。
委托代理人：徐亚军，江苏大名大律师事务所律师。
委托代理人：冯海天，江苏大名大律师事务所律师。
被告：吴江市人民政府，所在地：吴江市松陵镇县府街。
法定代表人：徐某，市长。
委托代理人：何丹，江苏剑桥人律师事务所律师。
委托代理人：温文治，江苏剑桥人律师事务所律师。
第三人：何某，男，47岁，汉族，四川省西充县人。
委托代理人：柳建平，吴江市江城法律服务所法律工作者。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省吴江市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐文弢；审判员：朱伟忠、沈黎红。

6.审结时间：2005年7月12日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告吴江市人民政府于1998年10月28日向第三人何某发放了吴证字第120092号村镇房屋所有权证，将坐落于吴江市松陵镇石里村2组（现变更为吴江市松陵镇北沈村弄8号）的房屋登记在何某名下。后何某以遗失该房屋所有权证为由向被告方提出补证申请，吴江市人民政府于2004年9月24日向何某补发了吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证。被告于2005年6月24日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：（1）有关吴证字第120092号村镇房屋所有权证的房地产档案材料，包括：卷内目录、房屋所有权证存根、房屋所有权私房申报登记表、房产分户勘丈草图、房屋所有权分户调查勘丈表、房屋所有权审核表、具结书、卷内备考表。以上卷宗材料证明被告向第三人发放吴证字第120092号村镇房屋所有权证是合法的。（2）有关吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证的房地产档案材料，包括：卷内目录、房屋所有权证存根、吴江市房屋登记申请表、何某及冯某（系何某妻子）身份证复印件和人口登记卡、吴江市房地产交易管理所的证明、收据、吴江市松陵镇二村社区居委会证明、江国用[2004]第01017085号国有土地使用权证、吴江市房屋权属登记审核表、卷内备考表。以上卷宗材料证明被告为第三人补发吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证是合法的。（3）何某遗失房产证的遗失启事。（4）建设部《城市房屋权属登记管理办法》。（5）吴建发[98]字第112号文件《关于实施农村房产登记发证工作意见的通知》。

2.原告及其委托代理人诉称：原告原系吴江市松陵镇石里村2组村民，1995年于该村自建一幢住宅楼房，该房委托四川籍人何某代为建造看管并允许暂由其居住使用。2000年，石里村第2组因城镇规划被撤组，前述房产所在地址变更为吴江市松陵镇北沈村弄8号，该房所在地块也依法变更为国有土地，吴江市国土资源局于2003年根据原宅基地使用证核发了江国用[2003]字第01047085号国有土地使用证，该证明确了吴江市松陵镇石里村2组47—85地号的土地使用权属原告所有。原告最近偶然得知，何某在居住期间，冒用原告名义，伪造原告签名，非法制作了一份房屋转让协议书，伪造了原告转让房屋给被告的虚假事实，吴江市房地产管理处在未核实材料真实性的情况下向何某错误颁发了房产证。原告认为，本案诉争土地及房产均为原告所有，吴江市房地产管理处在原告不在场的情况下，对何某提供的材料未尽充分的审查义务，将房产错误登记在何某名下，其行政登记行为错误，应予撤销。故提起行政诉讼，请求撤销被告于1998年10月28日给何某颁发房屋所有权证的行政登记行为，并由被告承担本案诉讼费用。原告提供的证据如下：（1）原告潘某户籍证明。（2）松陵镇农村宅基地用地申报表及准建证存根各一份（复印件）。（3）吴江市宅基地使用证（复印件）；（4）土地登记卡（复印件）。（5）江国用[2003]字第01047085号国有土地使用权证（复印件）。（6）何某的人口数据信息。（7）苏府复[2003]53号《关于同意撤销吴江市松陵镇吴新村第一组等十四个村民小组建制的批复》。

3.被告及其委托代理人辩称：1998年被告对吴江市松陵镇石里村（现更名为吴江市松陵镇北沈村）范围内的房屋进行房屋产权总登记，被告根据第三人何某的申请、吴江市松陵镇石里村出具的有关证明以及吴江市松陵镇石里村同意申报的上报意见，按照房屋权属登记的有关法律规定和程序，为何某颁发了吴证字120092号村镇房屋所有权证。2004年因何某申报原房屋所有权证遗失，根据何某的申请，被告按照法定程序于2004年9月为何某补办了房屋所有权证（吴房权证松陵字第01018173号），被告颁证行为符合法律的规定。原告诉称该房屋系其于1995年自建与事实不符。原告既没有证据证明该房屋为其于1995年自建，也没有按照法律规定向被告申报房屋产权，甚至从未向被告或其他有关部门、单位主张对诉争房屋享有所有权。原告对何某建造房屋并申报房屋产权是明知或应知的，但原告从未提出过异议。综上，被告认为，被告登记发证的行政行为符合法律规定，原告的诉讼请求于法无据且超过诉讼时效，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

4.第三人及其委托代理人述称：1991年12月第三人通过吴江市松陵镇石里村村民委员会办理了本案诉争房屋的建造手续，并取得相应的建房许可证。1992年2月，第三人出资建造了诉争房屋并居住至今。1995年3月25日，本案诉争房屋取得宅基地使用证，登记的户主姓名为潘某和李某（何某前妻）。潘某于1988年以不享有任何福利待遇为条件迁入石里村，且其已于1995年4月迁出石里村，故该块宅基地的使用人应为李某一人。1998年全国农村房屋统一登记时，何某向吴江市房地产管理处申报登记，取得村镇房屋所有权证，后因该房屋所有权证遗失，又申请补办取得吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证。故本案诉争房屋的产权人为何某。原告诉称该房屋由其于1995年自建不是事实。原告在委托律师向吴江市房地产管理处及吴江市松陵房屋管理所所发的律师函中明确承认了该房屋由何某出资建造。原告对何某建造房屋的事实是明知的，但其一直未向第三人或有关部门主张过权利，故其起诉已过诉讼时效。综上，原告诉称无事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。第三人何某提供了以下证据：（1）吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证。（2）江国用[2004]第01047085号国有土地使用权证（复印件）。（3）2004年5月31日原告委托律师发出的律师函。（4）2004年7月7日原告委托律师发出的律师函。（5）宋根龙证明一份。（6）潘某户籍证明。

（三）事实和证据
江苏省吴江市人民法院经公开审理查明：本案诉争房屋坐落于吴江市松陵镇北沈村弄8号（原吴江市松陵镇石里村2组），该房屋于1992年建造。1998年8月被告开展了对本市23个乡镇的农村房屋所有权登记发证工作。第三人何某于1998年9月向吴江市房地产管理处提出了对上述房屋的所有权登记申请。同年10月28日被告向第三人何某颁发了吴证字第120092号村镇房屋所有权证。后何某以遗失该证为由，向吴江市房地产管理处提出了补证申请，被告于2004年9月24日向何某颁发了吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证。对以上事实，原、被告及第三人在庭审中均无争议。2004年3月，原告到吴江市房地产管理处查询本案诉争房屋的房产档案，后又两次委托律师向吴江市松陵镇房屋管理所、吴江市房地产管理处发函要求收回第三人何某的房产证。2005年6月14日，原告以诉争房屋为其所有为由，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告1998年10月28日的登记发证行为。
又查，原告潘某系江苏省金坛县人，其户口于1988年10月27日从金坛迁入吴江市松陵镇石里村2组，1995年4月26日从该村迁出。申请本案诉争房屋所占宅基地的松陵镇农村宅基地用地申报表上户主姓名为潘某，第0010796号准建证上户主姓名为潘某。对于1995年3月25日吴江市松陵镇土地管理所为本案诉争房屋所占宅基地所发宅基地使用证上户主的姓名，原告主张为潘某，第三人主张为潘某（李某）。第三人何某系四川省西充县人，其户口于1988年6月30日迁入吴江市松陵镇吴模村2组，1999年12月14日又从吴江市松陵镇吴模村2组迁入吴江市松陵镇石里村2组（后更名为吴江市松陵镇北沈村弄8号）。第三人何某在1998年9月对坐落于吴江市松陵镇石里村2组的房屋向吴江市房地产管理处申报登记时，并非松陵镇石里村2组的村民，其名下也未取得宅基地使用证。
再查，吴江市松陵镇石里村2组于2000年撤组，本案诉争房屋所占土地由集体土地转为国有土地。
经庭审质证，对以下证据作如下确认：被告提供的有关吴证字第120092号村镇房屋所有权证的房地产档案材料，系被告在1998年10月进行房产登记并颁发吴证字第120092号村镇房屋所有权证的有关材料，本院依法予以确认。被告提供的有关吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证的房地产档案材料和何某遗失房产证的遗失启事、原告提供的土地登记卡和江国用[2003]字第01047085号国有土地使用权证以及第三人提供的吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证和江国用[2004]第01047085号国有土地使用权证，均产生于本案诉争具体行政行为之后，对被告1998年10月登记发证行为是否具有合法性无证明力，依法不予确认。原告提供的潘某户籍证明、松陵镇农村宅基地用地申报表及准建证存根、何某的人口数据信息、苏府复[2003]53号《关于同意撤销吴江市松陵镇吴新村第一组等十四个村民小组建制的批复》，被告及第三人均无异议，依法予以确认。原告提供的吴江市宅基地使用证，原告认为该证上户主姓名仅为潘某一人，被告及第三人对其真实性无异议，但认为该证上户主姓名为潘某（李某），本院认为当事人对该宅基地证的真实性无异议，且对该宅基地证户主非何某的事实亦无异议，依法予以确认。第三人提供的2004年5月31日及同年7月7日原告委托律师发出的律师函，被告方确认已收到，且对律师函的真实性无异议，可以证实原告在2004年对本案诉争房屋产权产生争议并要求被告主动纠错的事实，依法予以确认。第三人提供的宋根龙证明一份，原告对其真实性提出异议，且对本案诉争具体行政行为合法性无证明力，本院依法不予确认。第三人提供的潘某户籍证明，与原告所提供证据一致，依法予以确认。

（四）判案理由
江苏省吴江市人民法院根据上述事实和证据认为：原告潘某于2004年3月到吴江市房地产管理处查询后才知道被告1998年10月登记发证行为的具体内容，且在当时也未被告知诉权及起诉期限，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告于2005年6月提起行政诉讼并未超过法定的起诉期限。《江苏省村镇规划建设管理条例》第二十四条规定：村镇房屋实行产权登记制度。县级人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。房屋产权证件由县级人民政府颁发。因此，被告吴江市人民政府拥有对农村房产登记发证的行政职权。建设部1997年10月27日颁布的《城市房屋权属登记管理办法》适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记，在城市规划区外的国有土地范围内的房屋权属登记，参照该办法执行。因本案诉争房屋系集体土地上的房屋，故被告1998年10月的登记发证行为不能适用《城市房屋权属登记管理办法》。
国务院1991年1月4日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。江苏省人大常委会1987年6月26日颁布的《江苏省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条规定，农户宅基地的用地标准（包括居住用房和附属用房建筑用地、庭院、家前屋后少量绿化地），根据乡（镇）人均耕地不同情况，以户为单位确定。第三十三条规定，经批准使用的宅基地，由主管单位发准建证；房屋建成验收符合规定的，由县级人民政府发给宅基地使用证书。因此，经审批取得宅基地是在农村建造房屋的前提条件。根据原告提供的松陵镇农村宅基地用地申报表和准建证存根，本案诉争房屋所占宅基地是以潘某为户主申请取得的，准建证也是以潘某的名义申请取得的。被告在1998年10月对本案诉争房屋进行房屋登记发证时，对“使用土地来源”栏审核的依据是吴江市松陵镇土地管理所1995年3月所发宅基地使用证。对该宅基地使用证的户主姓名，原告主张为潘某，第三人主张是潘某（李某）。但该宅基地使用证的户主姓名不是何某是明确的。即使该宅基地使用证的户主姓名为潘某（李某），但李某系何某前妻，与潘某无任何关系。而宅基地是以户为单位，农村村民一户只能拥有一处宅基地。被告依据该证也无法得出何某对本案诉争房屋享有宅基地使用权的结论。故被告对本案诉争房屋所使用土地的来源审查不严。在被告提供的有关吴证字第120092号村镇房屋所有权证的房地产档案材料中，吴江市城镇房屋所有权私房申报登记表、房地产分户勘丈草图、吴江市房屋所有权审核表、具结书等材料上有关何某姓名填写处均系用修正液修正后填写上去的，对此被告也未尽到注意义务，予以核实。综上，被告在1998年10月28日对本案诉争房屋登记发证行为证据不足，事实不清。根据《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第二款之规定，集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当自事实发生之日起30日内向登记机关提交用地证明等有关文件，申请房屋所有权初始登记。因此，本案中第三人虽以吴证字第120092号村镇房屋所有权证遗失为由向登记机关申请补发，但因本案诉争房屋所占土地已由集体土地转为国有土地，故被告向第三人颁发吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证的具体行政行为与被告1998年10月28日的登记发证行为系两个独立的具体行政行为。因诉争房屋已由集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋，被告也已向第三人颁发了吴房权证松陵字第01018173号房屋所有权证，故被告1998年10月28日对诉争房屋进行农村房产登记发证的具体行政行为已不具有可撤销内容。

（五）定案结论
江苏省吴江市人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第（二）项的规定，判决如下：
确认被告吴江市人民政府1998年10月28日对坐落于吴江市松陵镇石里村2组（现更名为吴江市松陵镇北沈村弄8号）的房屋的行政登记行为违法。
案件受理费80元，由被告吴江市人民政府负担。

（六）解说
本案是一起农村房产登记纠纷。多年前第三人借原告的名义违规通过审批取得农村宅基地建房，后因规划的变更，农村宅基地变为国有土地，土地大大增值，因而导致了今日的诉争。本案的审理过程中，有以下三方面的问题值得研究。
1.原告的起诉是否超过起诉期限?
被告及第三人均提出原告的起诉已超过起诉期限。理由是，原告对第三人1992年建房是明知或应知的。1998年农村房产进行总登记，吴江市建设委员会向社会公开发了通知，原告是明知的或可以推定是明知的。原告既未申请房产登记，之后也从未向被告或有关部门主张房屋的权利。第三人另提出，第三人在房屋建成后，曾为房屋的有关登记手续向原告借用过身份证，原告给了第三人身份证复印件，这也说明原告是明知的。
在本案中，原告是登记发证行为的利害关系人，而非直接相对人。被告也承认，原告潘某于2004年3月到吴江市房地产管理处查询后才知道被告1998年10月登记发证行为的具体内容，且在当时也未被告知诉权及起诉期限，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，其起诉期限应从2004年3月起算。同时根据第四十一条的规定，原告于2005年6月提起行政诉讼并未超过法定的起诉期限。
2.本案登记发证行为能否适用《城市房屋权属登记管理办法》?
被告在起诉后提供了《城市房屋权属登记管理办法》作为登记发证的法律依据，原告亦引用了其中的条款指出被告登记发证的违法性。但是，本案登记发证行为发生于1998年10月，当时本案诉争房屋的性质为农村集体土地上的房屋，建设部1997年10月27日颁布的《城市房屋权属登记管理办法》适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记，在城市规划区外的国有土地范围内的房屋权属登记，参照该办法执行。故被告1998年10月的登记发证行为不能适用《城市房屋权属登记管理办法》。
根据《江苏省村镇规划建设管理条例》（1987年6月26日实施，2001年1月1日失效）第二十四条规定：村镇房屋实行产权登记制度。县级人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。房屋产权证件由县级人民政府颁发。因此，被告吴江市人民政府拥有对农村房产登记发证的行政职权。但房屋权利申请人在申请时应提交哪些证明文件，或者说房产登记管理部门具体在登记发证时应审查哪些证明材料，在1998年并无法律、行政法规及部门规章作出规定，直到2001年8月15日修正后的《城市房屋权属登记管理办法》才规定了城市规划区国有土地范围外的房屋权属登记，可以参照该办法执行。此外，也有一些地方对集体土地上房屋的权属登记发证制定了地方性规章如厦门市（1998年）、济南市（2001年）、吉林市（2002年），但江苏省及苏州市并未制定相关的地方性法规或规章。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法规的规定，在农村集体土地上建造房屋，需先经审批取得宅基地用地，并取得准建证、村镇建筑许可证等行政许可，在房屋建成后取得宅基地使用证。因此，在进行房屋登记发证时，应审查申请人是否提交了以上证明材料。
本案中，房屋登记管理部门根据潘某或者是潘某（李某）名下的宅基地证，却将房产证登记在何某名下，其错误显而易见。因为，农村宅基地是以户为单位，并且一般只是本集体经济组织或村民委员会的村民才享有宅基地，虽然，对城镇非农业户口居民、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，以上两法律规定也规定了可以使用集体所有的土地建住宅的，但何某显然不属于以上列举的情况，他是松陵镇吴模村人，因此不可能在松陵镇石里村取得宅基地。潘某与李某无任何关系，则不可能共享宅基地。且从1991年宅基地的审批手续及准建证的申领情况，不排除1995年宅基地使用证上“（李某）”部分的内容为何某等人自行添加的。退一步说，即使宅基地使用证上真为潘某（何某），根据“房地一致”的原则，将房产登记在何某名下也是不合法、不合理的。
3.本案的判决方式应是撤销还是确认违法?
本案诉争房屋原为农村集体土地上的房屋，但已于2000年变更为国有土地上的房屋，且2004年被告又对第三人颁发了房屋所有权证。根据《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第二款之规定，被告2004年的颁证行为系初始登记，故是与1998年登记发证行为相独立的一个具体行政行为。在2004年的房产证颁发后，1998年的登记发证行为及农村房屋所有权证应当自然失去效力。虽然原告要求撤销1998年10月的登记发证行为，但因其已自然失效，不具有可撤销内容，因此，本案应选择适用确认违法的判决方式。
值得一提的是，虽然本案1998年10月的登记发证行为已自然失效，但该证的发证行为是否合法也影响到了2004年登记发证行为的合法性，所以原告对该登记行为具有诉讼利益，法院应当允许其提起行政诉讼，为其合法权益提供救济途径。
（江苏省吴江市人民法院　沈黎红）