1.判决书字号
一审判决书：广东省广州市南沙区人民法院（2006）南法行初字第8号。
二审判决书：广东省广州市中级人民法院（2006）穗中法行终字第401号。

2.案由：不服土地行政答复。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：陈某，男，汉族，住广东省广州市南沙区。
原告（上诉人）：黄某，女，汉族，住广东省广州市南沙区。
被告（被上诉人）：广州市南沙区万顷沙镇人民政府，住所地：广东省广州市南沙区万顷沙镇光明路。
法定代表人：陈某1，镇长。
第三人：广州南沙开发区土地开发中心，住所地：广东省广州市南沙区港前达道1号。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：广东省广州市南沙区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐广钧；审判员：郑伟军、陈奕衡。
二审法院：广东省广州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：侯建文；审判员：詹琼芳；代理审判员：郭小玲。

6.审结时间
一审审结时间：2006年6月16日。
二审审结时间：2006年11月29日。

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
被告于2005年12月6日对原告作出《关于红江村民陈某信访问题的回复》。
（2）原告诉称
1）原告的诉讼请求符合规定。广州市南沙区万顷沙镇红江村长堤西路49号、54号房屋是原告房产。原告均按规定申请用地并依法登记，54号房屋先建于49号房屋，49号房屋是儿女长大成家后兴建并由儿子陈某1一家三人居住；54号房屋由两原告与女儿三人居住。人口构成符合分户条件并已在签订《拆除农村房屋及其附着物补偿合同》（以下简称《补偿合同》）及《临迁安置合同》前分户。2005年8月5日23时45分（签订《补偿合同》限期是本日24时前），原告就长堤西路49号、54号分别与第三人、被告签订了《补偿合同》及《临迁安置合同》。被告于同年10月17日才将盖好章的合同返还原告。在49号房屋的《补偿合同》里，被告同意对原告提供120平方米的宅基地，而在54号房屋的《补偿合同》里，被告却取消了对原告提供120平方米宅基地的条款，并于同年12月复函，不接受原告申请对被拆迁的54号房屋提供宅基地的要求。《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条确实规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，而具体拆迁本案房屋的补偿安置办法是广州市国土资源和房屋管理局南沙分局批复同意的安置办法，其第六条规定，农村住宅房屋以房地产主管部门核发的房地产权证所登记的事项作为补偿依据。第七条第（二）项规定，但在1998年12月31日前建成，已办理各种申报手续，并符合分户条件，非申请人自身原因未能取得产权证的，则按完全产权补偿额的95%确认。第十四条规定，拆除符合第六、七条的住宅房屋，除按表1—1补偿标准给予补偿外，另外提供每户120平方米的宅基地，由被拆迁户依照有关规定申请在宅基地自建安置房，所需费用自行负责。从以上规定可以看出，本案所涉地域的农村住宅拆迁补偿提供宅基地原则是：第一，村民一户只能拥有一处宅基地；第二，提供宅基地以房地产权证为依据；第三，1998年年底前建房，已办理各种申报手续，并符合分户条件的，即使因故未能取得产权证，都可提供宅基地；第四，提供每户120平方米的宅基地自建安置房。对照上述拆迁补偿提供宅基地原则，原告认为，其关键一是房屋权属清楚，二是符合分户条件并已分户。被拆迁的54号房屋符合该原则，应获得提供的宅基地自建安置房。
2）广州市南沙区人民政府的穗南府复决（2006）第2号行政复议决定书中，被告所谓的查明事实有误，处理不当。第一，49号、54号房屋分别建在两块宅基地上，并非复议决定书上所指的是增补宅基地再建，也不是建在同一块宅基地上。建49号、54号房屋时有两个户口：梁某（陈某1祖母）户和陈某户。第二，原告有一子二女，并非决定书上所指的一子一女，实际上是大女儿已出嫁，小女儿随原告生活。只是小女儿因读书毕业后只准挂靠城镇居民户口。第三，相同类型的与本案适用同一补偿标准的南部快速干线征地拆迁项目中，本村村民何某、何某1户与原告户、儿子陈某1户的情况相同，但他们却获得两块宅基地，尽管被告在复函中声称采用同一标准，但被告却采取截然不同的处理方案，显失公正。而区政府在行政复议中根本没有考虑原告提出的事实。因此，请求判决撤销被告作出的“不接受原告申请安排一块宅基地的要求”审核意见的具体行政行为；责令被告作出提供120平方米宅基地给原告自建安置房的具体行政行为。
（3）被告辩称
1）2005年12月6日，被告所做信访回复不属于行政诉讼受案范围。因JFE钢厂变电站双回路建设需要，原告被拆迁房屋共两套。2005年8月5日，原、被告和第三人就两套拆迁房屋签订《补偿合同》，原告当天领取了补偿款，原房屋拆迁事宜已解决完毕。2005年11月20日，原告因对《补偿合同》中提供一套120平方米宅基地不满足，来信要求被告研究多补偿一块宅基地或用钱补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条的规定，村民申请宅基地的具体程序为：由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。因此，原告投诉请求是基于已签订并实际履行的《补偿合同》，并不是行政许可申请行为，而属于《信访条例》第二条所规定的信访活动。被告对两原告信访事项经调查核实，按照《信访条例》规定以书面形式答复，是对农村拆迁补偿安置政策的解释，属于信访答复。由于行政许可和信访处理对行政机关在受理、审查、决定等程序和实质要件方面完全不同，根据《信访条例》第三十四条和第三十五条，两原告对被告作出的信访答复不服的，其救济途径为请求复查和复核，该信访答复不属于行政诉讼受案范围。2）被告在信访回复中不同意原告的要求具有法律和事实依据。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，南沙区属丘陵地区，宅基地面积在120平方米以下。为加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地，切实保护耕地，国土资源部2004年11月2日下发《关于加强农村宅基地管理的意见》，进一步明确严格宅基地申请条件：坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。根据穗南指国土函（2005）207号文第四点和前述政策法规，被告、第三人以合同方式明确只为原告及其子陈某1一户统一申请、报建120平方米宅基地完全合理、合法。第二，原告被拆迁两房屋宅基地面积共96.33平方米，被告为其统一申请、报建的宅基地120平方米，超过原宅基地面积，原告事实上已有获利，再要求被告给予经济补偿无法律和事实依据。第三，JFE钢厂变电站双回路工程拆迁时，原告及其子陈某1户口仍登记在同一个户口簿内，属一户拆迁。被告、第三人已以合同方式明确为原告申请、报建120平方米宅基地，根据“一户一宅”原则，原告无权再申请宅基地，被告信访回复意见正确。第四，由于原告已按《补偿合同》领取了补偿款，原房屋拆迁事宜已进行完毕。陈某1在原告签约当天办理户口迁移，其是否申请宅基地及是否符合申请条件，应由本人按法定程序另行进行，此属另外一个法律关系，与原告无关。3）根据《中华人民共和国土地管理法》和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，宅基地最终批准权在市、县人民政府，因此原告要求被告再提供宅基地已超出被告权限，依法不能成立。综上，被告所做信访回复，不应属于行政诉讼受案范围；即使信访回复中不接受原告请求的答复属于具体行政处理行为，该信访回复也符合相关法律规定。因此，请求法院在查清事实后依法予以裁判。
（4）第三人述称
1）本次争议来源于信访，本案原告仅仅是申诉，不是宅基地的申请行为，从形式要件来看，并不具备宅基地的申请要件的要求，因此只是属于申诉行为，该申诉已经经过答复，根据有关规定，本案不属于法院行政案件受理范围。
2）本案的争议是关于征地拆迁安置的争议，双方的地位应该是平等的，由于双方已经达成拆迁安置协议并已经履行，根据最高人民法院的规定，应该是属于民事争议，不属于行政诉讼案件。
3）根据最高人民法院的规定，并不是所有的具体行政行为都属于法院的受案范围，对于对当事人的权利义务没有改变的行政行为，不属于法院行政案件的受理范围。本案作出的信访答复对于申请人的权利义务没有产生变更，不能由法院受理。

2.一审事实和证据
广东省广州市南沙区人民法院经公开审理查明：广州市南沙区万顷沙镇红江村长堤西路54号《房屋所有权证》记载，该房屋所有权人为两原告，系1978年自建，建筑面积65.52平方米，使用土地面积32.76平方米。长堤西路49号《房屋所有权证》记载，该房屋所有权人为原告陈某，系1994年自建，建筑面积148.08平方米，使用土地面积63.57平方米。两房屋的《集体土地建设用地使用证》的土地使用人均登记在原告陈某一人名下。两原告是夫妻关系。
2005年4月27日，广州市国土资源和房屋管理局南沙分局就JFE钢厂变电站双回线路项目的征地拆迁补偿标准，以穗南指国土函（2005）207号《关于JFE钢厂变电站双回线路和万环西路项目在万顷沙镇范围内征地拆迁补偿标准问题的复函》函复被告、第三人。穗南指国土函（2005）207号复函第一条规定，对于广州南沙开发区万顷沙镇2005年征地补偿标准，参照《关于印发〈广州市南沙开发区万顷沙镇、横沥镇和灵山镇（部分）征地补偿安置办法〉的通知》［穗南指国土（2003）23号］执行；第二条规定，对于集体土地房屋拆迁补偿安置办法，依照《南部快速路南沙开发区万顷沙镇集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》［番万府（2003）9号］执行；第四条规定，关于宅基地问题，同意对被拆迁户提供每户120平方米的宅基地，由被告统一申请用地，统一报建。番万府（2003）9号补偿安置办法第六条规定，农村住宅房屋以房地产主管部门核发的房地产权证所登记的事项作为补偿依据；第七条第二项规定，1998年12月31日前建成，已办理各种申报手续，并符合分户条件，非申请人自身原因未能取得产权证的，则按完全产权补偿额的95%确认；第十四条规定，拆除符合第六、七条的农村住宅房屋，除按表1—1补偿标准给予补偿外，另外提供每户120平方米的宅基地，由被拆迁户依照有关规定申请在宅基地自建安置房，所需费用自行负责。
2005年8月5日，第三人作为甲方（拆迁单位）与乙方原告陈某（被拆迁单位）、丙方被告（协助拆迁单位）三方签订49号房屋的《补偿合同》和《临迁安置合同》。《补偿合同》中约定甲方拆除乙方49号房屋，需补偿乙方119 640元及附着物补偿费53 516.82元、搬迁费3 000元、奖励金15 952元，合计192 108.82元；甲、丙方根据穗南指国土函（2005）207号文规定，同意对乙方提供每户120平方米的宅基地，由丙方统一申请用地，统一报建。《临迁安置合同》约定，自本合同签订及乙方迁出房屋之日起，甲方每月支付临迁费1 595.20元，至丙方提供宅基地之月止，甲方7日内一次性支付12个月临迁费19 142.40元。同日，第三人作为甲方（拆迁单位）还与乙方原告陈某、黄某（被拆迁单位）、丙方被告（协助拆迁单位）三方签订54号房屋的《补偿合同》。《补偿合同》中约定甲方拆除乙方54号房屋，需补偿乙方32 104.80元及附着物补偿费24 546.40元、奖励金6 552元，合计63 203.20元。签订上述合同当日，原告陈某收取了第三人合同约定的全部拆迁、临迁补助款合计274 454.42元。上述合同是原告当天24时左右签订后由被告、第三人取走盖章，至2005年10月17日，被告将盖好公章的合同交给原告。签订合同当日，原告儿子陈某1将其一家三人户口与原告分户，从54号房屋迁至49号房屋。
2006年8月13日，原告致函被告称，关于JFE钢厂变电站双回线路和万环西路在万顷沙镇范围内征地拆迁项目在拆迁公布的规定期限内，拆迁户配合签署合同工作已告一段落。但原告有一间房屋未得到安置，据经办人解释：“属一户持有一处或以上房产的，只按一户安排宅基地。”对此，原告认为不合理、不合法，未按章办事。而且在拆迁同类房屋时，亦有发现照样安排两处宅基地的，为何已经分成两个房产证、土地使用证、户口簿的原告却不能安排两处宅基地，要求按实际情况给予解决，安排两块宅基地建房，特此向被告反映实情。长堤西路54号房屋是原告夫妇在1978年筹资兴建，直到1994年儿女长大不够地方居住，才由大女儿陈惠冰、儿子陈某1出资兴建长堤西路49号房屋。两房屋都是经合法批准后兴建，由三代人6人两户居住。为何54号房屋不赔偿用地，希望重新研究按两间房屋赔偿。确实无地赔偿，则要求用钱补偿。按当地政策只赔偿一间房屋用地，原告难以理解，要求按（2003）9号文件精神执行。只赔偿一间房屋用地，等于没收原告一间房屋土地。被告以信访办公室名义由其办公室代章于2005年12月6日向原告作出上述《关于红江村民陈某信访问题的回复》。原告不服被告回复，向广州市南沙区人民法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
原告提供的证据：
（1）被告复函，证明被告、第三人不同意提供宅基地给原告；
（2）54号房屋所有权证，证明原告的房屋产权；
（3）54号房屋建设用地使用证，证明原告的房屋用地证明；
（4）54号房屋补偿合同，证明被告没有提供宅基地给原告；
（5）原告陈某户的户籍资料，陈某2户籍资料，证明原告一家三口住长堤路54号；
（6）陈某1户的户籍资料，证明陈某1一家三口住长堤路西49号，分户居住；
（7）被告与何某、何某1户签订的安置合同，证明被告向何某、何某1户提供两块宅基地，而对原告户却不提供宅基地，不公正；
（8）广州市国土资源和房屋管理局南沙分局的穗南指国土函（2005）207号复函和被告发布的安置办法、拆迁奖励办法通知，证明被告的征地补偿标准，拆迁奖励办法；
（9）2005年8、9、10月临迁补助费用汇总表，证明被告8、9月份的临迁补助费含54号、49号宅基地（225.04平方米）的临迁补助费，到10月份就减少了，只剩49号的临迁补助费；
（10）征用时的房屋丈量表，证明由村委、国土所、住户代表丈量的长堤西路49号、54号房屋丈量表，作为补偿、提供宅基地的依据；
（11）照片，证明长堤西路49号、54号两间房屋各自独立；
（12）签约时间证明，证明原告签订49号、54号房屋的补偿合同、安置合同的时间是2005年8月5日24时；
（13）收到合同时间证明，证明被告于2005年10月17日到红江村将49号、54号房屋的安置合同及54号房屋的补偿合同交给原告。
被告提供的证据：
（1）49号、54号房屋的《补偿合同》和49号房屋的《临迁安置合同》，证明双方属于民事合同的关系，而且49号房屋合同有补偿宅基地的条款，54号房屋合同则没有；
（2）被拆迁房屋《房屋所有权证》和《集体土地建设用地使用证》，证明被告对原告房屋调查的情况；
（3）两原告办理拆迁补偿安置事宜时的户口簿复印件，证明两原告签订拆迁协议时是一户，符合“一户一宅”的规定；
（4）两原告领取补偿款收据，证明原告收取款项，已经同意协议内容；
（5）原告信访函，证明对其答复属于信访活动；
（6）被告的信访回复，证明内容同（5）。

3.一审判案理由
广东省广州市南沙区人民法院经审理认为：被告针对原告要求安排两块宅基地作为其原有两间房屋被征用拆除的补偿的信访所作的回复，虽然以信访办公室名义由其办公室代章，但该回复明确答复原告，拆迁户宅基地的安置，是根据《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”这一规定执行的，原告提出增加一块宅基地或用钱补偿的要求，经南沙区土地开发中心和镇拆迁办核对其户的资料，对照有关的政策法规，不接受原告提出的要求。此答复已对原告的权利产生实际影响，故原告对该答复不服而提起行政诉讼，符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定。原告陈某持有的属于拆迁范围内的两房屋用地属集体土地性质，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条均规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。因此，征用原告房屋后对其再安置宅基地，必须严格按照“一户一宅”相关法律规定执行。同时，对于新批准宅基地具体使用面积，也应严格按照番万府（2003）9号《南部快速路南沙开发区万顷沙镇集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》执行，即对被拆迁户提供每户120平方米以下的宅基地，由被告统一申请用地，统一报建。签订《补偿合同》、《临迁安置合同》期间，两房屋的用地人均为原告陈某，原告儿子陈某1是在签订合同当天分户，故被告及第三人只在49号房屋的《补偿合同》中约定为原告陈某提供120平方米的宅基地符合法律规定，该面积也已超过原有两房屋土地使用面积，也是合理的。对于原告认为被告在54号房屋的《补偿合同》取消了对原告提供120平方米宅基地的条款的主张，经查，49号房屋《补偿合同》约定被告、第三人向原告陈某提供120平方米的宅基地，所以在49号房屋的《临迁安置合同》中约定第三人向原告支付12个月的临迁费19 142.40元。签订49号、54号房屋的《补偿合同》及49号房屋《临迁安置合同》当日，原告收取第三人全部拆迁、临迁补助款274 454.42元，该款与三合同约定的全部款项完全一致，说明原告并无签订54号房屋《临迁安置合同》，第三人无须支付54号房屋的临迁费，因而54号房屋的补偿合同中将第二条“甲、丙双方根据穗南指国土函（2005）207号文的有关规定，同意对乙方提供每户120平方米宅基地，由丙方统一申请用地，统一报建”这一格式合同条款删除并非被告或第三人单方行为，而是合同各方当事人真实意思表示。另外，2005年8月13日原告给被告的函件中，原告也表示被告只同意安排一间房屋的宅基地，要求被告解决两块宅基地的问题，“重新研究按两间房屋计算赔偿”。说明此时原告已知道被告只安排一块宅基地给原告，这与原告提出的2005年10月17日被告将盖好公章的合同交给原告后，才知道被告将54号房屋《补偿合同》中的另外为原告提供120平方米宅基地的条款删除的说法相矛盾。综上所述，被告于2005年12月6日对原告作出《关于红江村民陈某信访问题的回复》中“不接受原告申请安排一块宅基地的要求”审核意见，事实清楚，适用法律正确，并无侵犯原告合法权益，应予维持。原告请求判决责令被告作出提供120平方米宅基地给原告自建安置房的具体行政行为的诉讼请求无理，应予驳回。

4.一审定案结论
广东省广州市南沙区人民法院法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，作出如下判决：
（1）维持被告广州市南沙区万顷沙镇人民政府于2005年12月6日对原告陈某、黄某作出的《关于红江村民陈某信访问题的回复》。
（2）驳回原告要求责令被告作出提供120平方米宅基地给原告自建安置房的具体行政行为的诉讼请求。
本案受理费100元，由两原告负担。

1.上诉人（原审原告）诉称
（1）《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条确实规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。依据本案具体实施房屋拆迁的《安置办法》规定，在1998年12月31日前建成，已办理各种申报手续，非申请人自身原因未能取得产权证的，每户都可享有被上诉人提供宅基地的权利。而上诉人一家三户既有产权证，又符合分户条件且已分户，为何被上诉人不安排两处宅基地?一审判决不合理。另外，被上诉人提供的仅是协商拆迁前上诉人的户口资料，忽略了上诉人女儿的资料，且在签约时上诉人与其儿子确已分户，上诉人已提供分户资料给被上诉人参考。（2）根据上诉人提供的证据，即49号、54号房屋经被上诉人确认的丈量表及照片，49号房屋的宅基地面积是158.40平方米，54号房屋的宅基地面积是121.97平方米，故应当按照拆迁补偿政策，以两户为标准提供宅基地自建安置房。3.适用本案同一补偿办法的本村村民何某、何某某户（至今未分户）与上诉人户及儿子户的情况相同，他们在2003年被拆迁安置时，获得被上诉人提供两块宅基地补偿，被上诉人对上诉人补偿一块宅基地显失公正。