（一）首部

1.裁定书字号
一审判决书：江苏省无锡市锡山区人民法院（2007）锡法行初字第14号判决书。
二审判决书：江苏省无锡市中级人民法院（2007）锡行终字第188号判决书。

2.案由：工商行政登记。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：徐某等26人，住无锡市锡山区。
委托代理人：孟公严，无锡开炫律师事务所律师。
委托代理人：孙小东，无锡开炫律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江苏省无锡市锡山工商行政管理局，住所地：无锡市锡山区东亭镇二泉东路258号。
法定代表人：王某，该局局长。
委托代理人：盛某，该局法制科科长。
委托代理人：骆萍，江苏无锡金匮律师事务所律师。
第三人（原审第三人）：周某，男，1946年10月1日生，汉族，住无锡市锡山区，原锡山市东亭磁性粉厂法定代表人，现在无锡佳腾磁性粉有限公司工作。
委托代理人：李宁卿，江苏无锡漫修律师事务所律师。
委托代理人：过静，江苏无锡漫修律师事务所律师。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省无锡市锡山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：姚坚；审判员：曹兰芳、严琳。
二审法院：江苏省无锡市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张学雁；审判员：王作化；代理审判员：何薇。

6.审结时间
一审审结时间：2007年11月12日（经江苏省高级人民法院批准本案延长审限3个月）。
二审审结时间：2008年2月3日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
磁性粉厂原名为无锡县东亭建筑磁性厂，原为集体所有制企业，后更名为无锡县东亭磁性粉厂，1994年企业进行股份制改造，企业经济性质由集体所有制改为股份合作制，后无锡县撤县建市该企业又更名为锡山市东亭磁性粉厂，于2005年3月31日被锡山工商局以（009）法人注销［2005］第03310000号企业法人核准注销。
（2）原告诉称
被告锡山工商局没有履行严格形式审查和实质审查义务，依据磁性粉厂伪造的申请材料作出（009）法人注销［2005］第03310000号企业法人注销核准，注销了磁性粉厂，该具体行政行为侵害了绝大多数股东的合法权益，故诉至法院，要求撤销（009）法人注销［2005］第03310000号企业法人注销核准，恢复磁性粉厂的工商登记。
（3）被告辩称
原告徐某等均已于磁性粉厂注销前丧失股东资格，不再具有原告主体资格。磁性粉厂申请注销登记的材料齐全，符合法定形式，锡山工商局依法作出的注销登记并无不当，且注销登记申请材料的真实性应由申请人负责，故请求法院驳回原告的起诉。
（4）第三人辩称
原告徐某等于2001年已退股，已不再是磁性粉厂的股东，原告不具有诉讼主体资格，且本案已超过起诉期限，磁性粉厂的清算注销程序符合法律规定，原告的诉请没有事实和法律依据，故请求法院驳回原告的诉讼请求。

2.一审事实和证据
江苏省无锡市锡山区人民法院经公开审理查明：磁性粉厂原名为无锡县东亭建筑磁性厂，原为集体所有制企业，后更名为无锡县东亭磁性粉厂，1994年企业进行股份制改造，企业经济性质由集体所有制改为股份合作制，后无锡县撤县建市该企业又更名为锡山市东亭磁性粉厂，于2005年3月31日被锡山工商局核准注销。
上述事实有下列证据证明：
（1）磁性粉厂的电脑档案资料。
（2）企业核准登记通知书。
（3）变更登记通知书。
以上证据证明：磁性粉厂的历史沿革及已被注销的现状。
（4）招股说明书，证明：磁性粉厂股份改制时的状况及章程规定的股东权利义务。
（5）徐某1的转制说明，证明：磁性粉厂的转制情况。

3.一审判案理由
江苏省无锡市锡山区人民法院经审理认为：各级工商行政管理部门是企业法人登记的主管机关，对企业法人的设立、变更、注销登记是登记主管机关的法定职责。锡山工商局是企业法人磁性粉厂的登记主管机关，有权对该企业的设立、变更、注销行使职权。但由于本案中磁性粉厂被注销是政府主管部门对企业资产进行行政性调整、划转而引起的，该纠纷不属于人民法院受案范围。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项规定，请求事项不属于行政审判权限范围的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。故对本案应裁定不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。

4.一审定案结论
江苏省无锡市锡山区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项，作出如下裁定：
驳回原告徐某等26人的起诉。

（三）二审诉辩主张

（1）上诉人（原审原告）诉称
1）被上诉人存在严重过错，没有履行法定职责。原审第三人周某用虚假的股东会议决议、清算报告等资料申请注销磁性粉厂，锡山工商局没有尽到审查责任即予以注销。2）由于被上诉人的违法具体行政行为，致使上诉人的权益严重受损，符合行政诉讼法关于法院受理的范围。3）一审法院认定磁性粉厂的注销是政府主管部门对企业资产进行行政性调整、划转是没有任何事实依据和法律依据的。综上，上诉人认为，一审法院认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，指定有管辖权的法院立案受理。

（2）被上诉人（原审被告）辩称
1）磁性粉厂注销登记材料齐全，符合法定形式，被上诉人依法作出的注销登记决定符合法律法规规定。2）上诉人在磁性粉厂注销登记前已丧失股东资格，上诉人不具备行政诉讼原告主体资格。3）根据行政许可的信赖保护原则，被上诉人不得擅自改变已经生效的磁性粉厂注销登记决定。综上，被上诉人认为原审裁定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉理由不能成立，请求二审法院维持原裁定。

（3）原审第三人诉称
1）一审法院认为本案不属于行政权限范围，裁定驳回起诉并无不当。2）上诉人不具备原告的诉讼主体资格。3）上诉人的诉讼请求已超过法律规定的诉讼时效，已丧失胜诉权。4）磁性粉厂的清算注销程序符合法律规定，上诉人要求撤销磁性粉厂的注销登记于法无据。综上，原审第三人认为，上诉人无论是在实体上还是程序上对本案均不具有诉权，一审裁定驳回起诉是正确的，请求二审法院查明事实，驳回上诉，维持原裁定。

（四）二审事实和证据
江苏省无锡市中级人民法院经公开审理查明：磁性粉厂原名为无锡县东亭建筑磁性厂，原为集体所有制企业，后更名为无锡县东亭磁性粉厂，1994年企业进行股份制改制，企业被评估的净资产为58.8万元，主管部门将这净资产作为股份制企业的注册资本，共分成588股，每股1 000元，由北街实业公司和73位职工共同持股。其中普通职工，每人5股，股本金为5 000元；管理人员，每人8股，股本金为8 000元。徐某等26人股本金均为5 000元，其实际缴纳股金款为500元。企业经济性质由集体所有制改为股份合作制，后无锡县撤县建市该企业又更名为锡山市东亭磁性粉厂。2005年3月31日磁性粉厂被锡山工商局核准注销，锡山工商局《注销登记核定情况表》上徐某等26人依然是股东。
以上事实有一审认定的证据予以证明。

（五）二审判案理由
江苏省无锡市中级人民法院经审理认为：根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十七条、第十八条规定，非国有企业被行政机关注销的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。本案中，徐某等26人是股东，股东可通过股东大会、股东代表大会行使权利，而股东直接提起行政诉讼，规避了法律，上诉人作为股东提起行政诉讼的法律依据不足，上诉人对于是否退股或退股中的侵权行为可以通过其他法律途径寻求权利救济。原审裁定认为“磁性粉厂被注销是政府主管部门对企业资产进行行政性调整、划转而引起的，该纠纷不属于人民法院受案范围”的裁判理由不当，应予纠正；但原审裁定驳回徐某等26人起诉的裁判结论正确，应予维持。

（六）二审定案结论
江苏省无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，作出如下裁定：
驳回上诉，维持原裁定。

（七）解说
1.股东是否具备原告主体资格的争议
本案中，股东是否具备行政诉讼原告资格的确是个很难确定的问题，因为与民事诉讼原告资格的相对性和确定性不同，确定行政诉讼的原告资格既要符合公法关系需要范围广泛的个人参与的要求，以加强司法对行政的有效监督，又要防止公法关系成为全民诉讼，而导致滥用诉讼程序和妨碍行政效率。参见孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》，116页，北京，人民法院出版社，2005。因此，“行政行为是否可诉以及原告是否具有提起行政诉讼的主体资格一向是审理行政案件必须面对、实践中争议颇多又难以确定的问题”山东高级人民法院行政审判庭编：《行政审判参考》，2003（5）。。
股东是否在行政诉讼中具备原告资格是个十分值得商榷的问题，具体从《中华人民共和国行政诉讼法》的条文来看，可以得出两种截然不同的看法。第一种观点，股东具备行政诉讼原告主体资格，主要依据是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”《行政诉讼法解释》第十二条的规定其实主要是对《行政诉讼法》第二条的进一步明确说明，目的是为了防止在司法实践中错误地理解只有行政相对人即具体行政行为法定文书中载明的人才具有原告资格。本案中，股东虽然不是具体行政行为注销核准登记所指向的行政相对人，但是作为利害关系人，有权提起行政诉讼。第二种观点，股东不具备行政诉讼原告主体资格，其主要法条依据是《行政诉讼法解释》第十七条的规定“非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。”根据该条文，本案中由于徐某等26位股东无法代表企业，更非法定代表人，所以不具备行政诉讼原告资格，其提起诉讼的行为其实是规避了法律。
2.产生争议的原因
笔者看来，产生这样的争议主要是因为股东作为原告的特殊正义与原告资格的一般正义并没有完全契合。就《行政诉讼法》第二条和《行政诉讼法解释》第十二条而言，其作为行政诉讼原告资格的普遍性规定，对于绝大多数行政诉讼而言是具有较强的导向性的，尤其是《行政诉讼法解释》第十二条将原来的“合法权益”标准扩展到了“法律上的利害关系”的标准，这无疑是一大进步。就该条的目的来看，明确将原来可能被僵化理解的只有行政相对人作为原告明确扩展到利害关系人也可以作为原告。而《行政诉讼法解释》第十七条考虑到非国有企业在被撤销、注销的情况下，已经被终止，在法律上被视为无行为能力，不能对外实施某些具有法律效果的行为，因此应当赋予其寻求司法救济的权利，规定了企业和法定代表人具有行政诉讼的原告资格。可以看出，该条的立法目的也是想进一步扩大行政诉讼的原告资格，对《行政诉讼法》第二条和《行政诉讼法解释》第十二条进行补充，可以说在这一点上以上三个条文的目的是相同的，从“合法权益”到“法律上的利害关系”再到对“利害关系”进行补充，可以说形成了一个普遍适用的原告资格体系，但是“法律的普遍性使其只注意适用对象的一般性而忽视其特殊性，但适用于一般情况能导致正义的法律，适用于个别情况的结果却可能导致不公平。法律在常常获得一般正义的同时牺牲了个别正义”徐国栋：《法律局限性的处理模式分析》，载《中国法学》，1991（3）。。对于普通人来说，对法律的理解是通过具体案件来感受认知的，承载一般正义的成文法在适用于具体案件的时候往往就会出现非正义的结果。正如本案中股东就无法享受到这种一般正义的分配，因为股东无法代表企业提起诉讼，能够代表企业行使诉讼权利的一般是企业中的权力机构，比如股东大会、董事会，而在注销之后股东大会和董事会往往难以召开，尤其在法定代表人恶意损害原企业利益的情况下，股东的权利在现有的法律条文下就会得不到保护。
3.固有法律思维作出的选择
在适用法律的时候，更可能倾向于《行政诉讼法解释》第十七条的规定，之所以会产生这样的情况，主要在于接受过法学教育的人往往遵循着所谓特殊法优于普通法的一般规则，这几乎成为法理学当中一个先验性的命题，因为一切社会科学都是由哲学演化而来的，哲学命题中事物的普遍性和特殊性命题造就了这一固定的法律原则。在面对同一个问题的时候，如果普通法和特殊法共存时优先适用特殊法；在同一法律中，特殊规定和一般规定共存时，优先适用特殊规定。本案中，当企业在注销、撤销、合并、分立等特殊情况下如何确定原告的时候，虽然有三个条文对原告资格进行了规定，但是裁判者更容易采用《行政诉讼法解释》第十七条的规定，因为相比另外两个一般条款它是特殊规定。
4.秩序优于自由的价值选择
就《行政诉讼法》第二条和《行政诉讼法解释》第十二条而言，由于是对行政诉讼原告资格的开放性规定，只要具备“法律上的利害关系”都可以作为原告，所以更多的是体现了法的价值中自由的价值目标。而《行政诉讼法解释》第十七条由于设定了在企业注销等情况下，如何确认行政诉讼中的原告，确定了权利义务的界限，所以更多是体现了法的价值中秩序的价值目标。就一部法律而言，其目的价值具有多元性，同时存在自由和秩序这两个价值本身并不奇怪，关键在于法律对价值的调整一方面是确认价值，另一方面是平衡价值，即按一定的标准来寻求各种价值得以共存的条件，并在两种价值发生冲突不可兼得的时候确定如何取舍。当自由和秩序在面对具体问题发生冲突的时候，到底该作何选择就成为一个重要的问题。就法学意义而言，自由指的是在国家权力允许的范围内活动。要想获得自由，就必须向客观规律认同，而社会生活的客观规律就是，人必须过有组织的社会生活，必须受社会秩序的制约，所以人不可能彻底摆脱拘束，只能以忍受一些拘束为代价而获取相对不受拘束的生活。自由永远是相对的，是和限制联系在一起的，不明白自由的限制在哪里，就不能真正了解什么是自由。而现实中人们总是通过制定规范建立秩序来确定自由。自由总是与一定的责任、限制和约束相联系的，而责任、限制和约束就是秩序的内容，因而自由只能在秩序中获得，自由价值只有通过秩序价值才能实现。
（江苏省无锡市中级人民法院　雷遥）