（一）首部

1.判决书字号：北京市昌平区人民法院（2013）昌行初字第96号判决书。

2.案由：要求履行法定职责。

3.诉讼双方
原告：广西柳铁经济技术开发总公司。
法定代表人：朱某，广西柳铁经济技术开发总公司总经理。
委托代理人：钱飞，北京市诚实律师事务所律师。
被告：北京市昌平区北七家镇人民政府。
法定代表人：韩某，北京市昌平区北七家镇人民政府镇长。
委托代理人：张某，北京市昌平区北七家镇人民政府办公室主任。
委托代理人：邱某，北京市昌平区北七家镇人民政府职员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市昌平区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李丽；人民陪审员：庞金燕、韩玉海。

6.审结时间：2013年12月16日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
北京市昌平区北七家镇人民政府对辖区内违法建筑未及时履行法定职责。

2.原告诉称
原告系北京市昌平区北七家镇西湖新村XX号XX栋别墅的产权人，2011年初，原告发现北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司紧邻原告别墅南侧建设商业楼五层（包括地下一层），后经调查，北京奥北宝迪有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司所建设商业楼没有任何规划、审批手续。由于其所占用土地属于北七家镇东沙各庄村集体土地，属乡村规划区域，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，“在乡、村规划内未依法取得乡村建设工程规划许可证或者未按照乡村建筑工程规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，原告曾多次向被告反映此事，要求被告依法行政，对北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司所建违法建筑作出处理，但被告对此却迟迟不予处理。原告认为，被告对长期存在的违法建设行为一直不予处理，违反了《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》中赋予被告的法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向法院提起诉讼，请求判令被告对北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司所建设违法建筑限期拆除，如违建方不能在限期内拆除，依法予以强拆。

3.被告辩称
依据《城乡规划法》和《北京市禁止违法建设若干规定》，被告确有“负责本行政区域内禁止违法建设工作”的职责，但因该房屋的建设在2003年前后，需要综合考虑当时的法律法规和政策，对于是否为违法建设需要报请规划、国土等部门进行确认，被告正在积极组织对该建设是否为违法建设进行认定，按照相关程序履行职责，并非原告所诉不履行职责。综上所述，请依法驳回。

（三）事实和证据
北京市昌平区人民法院经公开审理查明：原告广西柳铁公司向本院起诉称曾多次向被告北七家镇政府反映北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司的违法建设问题，并于2012年10月12日向北七家镇政府提交了书面举报材料，要求北七家镇政府对该违法建设作出处理。被告接收材料后，未向原告出具手续。被告北七家镇政府称在2012年10月12日并未收到原告所称的举报材料；原告当时可能是以信访的形式向被告党委反映问题。本院要求被告就是否收到原告要求查处违法建设的举报材料庭后进行核实并出具书面材料，后被告向本院出具一份《说明》，称2013年3月前后，北七家镇党委书记将完成处理后的广西柳铁公司相关信访材料转交镇规划建设与环境保护办，要求协助调解该公司与北京瑰宝宝迪酒店管理公司的相关争议。在查阅该材料后，被告发现该材料可能涉及违法建设问题，所以按照职权进行相关调查和处理。
2013年5月24日，被告分别发函给北京市规划委员会昌平分局、北京市国土资源局昌平分局，请求对东沙各庄村定泗路北侧北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司在集体土地上建设钢架结构、面积3 000平方米、房屋20间的建设是否具有规划手续及用地手续，是否属于违法建设予以确认。2013年10月，北京市国土资源局昌平分局向被告回函，确认该部分建设未办理用地审批手续。
上述事实有下列证据证明：
（1）北七家镇申确字［2013］43号《北京市昌平区北七家镇人民政府关于对北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司建设工程规划予以确认的函》。
（2）北七家镇申确字［2013］44号《北京市昌平区北七家镇人民政府关于对北京瑰宝宝迪酒店管理有限责任公司建设工程占地予以确认的函》。
（3）北京市国土资源局昌平分局出具的《关于北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司在北七家镇东沙各庄村定泗路北侧土地使用情况的确认函》。
（4）北京市规划委员会昌平分局［2012］第38号《登记回执》及北京市规划委员会昌平分局［2012］第38号《政府信息不存在告知书》。
（5）北京市昌平区城市管理监察大队《关于反映北七家镇宝迪酒店、瑰宝中心综合楼违法建设问题举报的回复》。
（6）北京市昌平区人民法院（2012）昌民初字第05157号《民事裁定书》。
（7）北京宝迪酒店管理有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司提交的《遮荫补偿协议》。
（8）原告向被告提交的《控告书》以及向工商部门、消防部门提交的举报信。
（9）卫星照片及各阶段违建照片。

（四）判案理由
北京市昌平区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告北七家镇政府具有查处乡、村庄规划区内违法建设的法定职责。
对于发现的辖区内的违法建设，被告应当积极履行查处的法定职责。本案中，原、被告就原告是否在2012年10月12日向被告提交了举报北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司违法建设的举报材料存在争议，被告不认可收到了原告的举报材料，认为原告当时是以信访的形式向被告党委反映问题。本院认为不论当事人以何种形式反映问题，被告作为具有查处违法建设职责的一级政府，都应当对可能存在的违法建设问题进行调查核实，并作出相应处理。
被告认可在2013年3月左右在协调解决原告与北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司的采光权纠纷过程中发现可能涉及违法建设的问题，遂于2013年5月分别给国土、规划部门发函，要求对相关建设是否取得用地、规划等审批手续的情况进行确认。但迟至本案原告向本院提起诉讼，被告仍未对原告反映的违法建设问题作出处理。被告主张因未收到规划、国土部门的确认复函，故未对原告反映的违法建设问题作出处理。本院认为，一方面，在查处违法建设过程中，就相关建设办理审批手续的情况向有关部门发函进行确认只是镇政府履行职责、进行调查取证的一部分内容，在向有关部门发函核实的同时，也应当向相关建设主体或产权单位进行调查取证、开展现场勘验等工作，但被告提交的证据无法证明其开展了前述工作；另一方面，从行政效率的角度而言，被告应当运用相关部门在查处违法建设过程中形成的行政协助关系，及时督促有权机关对涉案建设办理审批手续的情况作出确认。因此，本案中，被告已构成拖延履行法定职责。
对于原告提出要求被告对北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司所建违法建筑限期拆除，如违建方不能在限期内拆除，依法予以强拆的诉讼请求，由于被告对本案原告反映的违法建设问题尚未作出认定亦尚未作出处理，而违法建设的认定与处理均属行政权范畴而非司法权范畴，故本院对该诉讼请求不予支持。

（五）定案结论
北京市昌平区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，作出如下判决：
判决责令被告于本判决生效后六十日内对原告举报的北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司违法建设问题作出处理。
案件受理费50元，由被告负担。

（六）解说
查处乡、村庄规划区域内的违法建设是《中华人民共和国城乡规划法》赋予乡镇政府的一项法定职责，对于加强城乡规划管理、营造环境秀美的城乡生态环境具有重要的法律意义和现实意义。但由于违法建设的成因复杂，掺杂着历史、社会等因素，处理起来比较棘手，一些乡镇政府对于举报人的查处违法建设申请往往以未收到举报材料、需要其他部门的配合等等为由来推诿、拖延履行法定职责。下文从行政执法的实际出发，站在法院的角度，选取查处违法建设过程中容易扯皮的几个关键环节进行了法律解读。
1.行政机关不能将履责申请作为信访事项来逃避履责
本案争议的焦点之一即被告是否收到了原告要求履行查处违法建设职责的举报材料。原告在庭审中提出曾多次向被告反映违法建设问题，并于2012年10月12日向被告的镇党委书记和下属的镇规划建设与环境保护办提交了举报涉案违法建设的书面材料。被告否认收到了原告的举报材料，认为原告只是通过信访的方式向被告的党委反映问题，党委并不是行政机关，对原告反映的违法建设问题被告作为信访事项处理并无不当；同时认为原告要举报违法建设问题应当向被告的办公室提交书面材料。就该争议的焦点问题，笔者认为，首先，查处违法建设是《中华人民共和国城乡规划法》赋予乡镇政府的一项法定职权，也是乡镇政府的法定职责，乡镇政府应当积极主动地履行自己的法定职责，对于通过各种途径发现的违法建设，应当积极地展开调查，并立案查处，不能以各种理由和借口推诿履行自己的法定职责，更不能将当事人的举报作为信访事项处理。其次，向负有法定职责的行政机关的哪个部门提交举报材料只是一个形式问题，就作为普通老百姓的举报人而言，不可能清楚地了解自己反映的问题应当归口行政机关的哪个部门负责，也不可能明晰行政机关内部的材料流转程序。本案中，被告认可原告向自己的党委反映过违法建设问题，就应当视为被告收到了原告的举报材料，被告应当在法定期限内对原告反映的违法建设问题作出处理。第三，从司法政策的角度而言，当前违法建设活动猖獗，北京市生态文明和城乡环境建设专项活动正在开展，法院应当加大对履行查处违法建设职责类案件的司法审查力度，监督行政机关积极开展生态文明和城乡环境建设执法工作。综上，法院认定被告应当对原告反映的违法建设问题进行调查核实，并作出相应处理。
2.行政机关应当畅通行政协助关系，高效履行职责
本案中，被告在庭审中提出在2013年3月左右在协调解决原告与北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司的采光权纠纷过程中发现可能涉及违法建设的问题，遂于2013年5月分别给国土、规划部门发函，要求对相关建设是否取得用地、规划等审批手续的情况进行确认。但迟至本案原告向法院提起诉讼，被告仍未对原告反映的违法建设问题作出处理。被告主张因未收到规划、国土部门的确认复函，故未对原告反映的违法建设问题作出处理。法院认为，一方面，在查处违法建设过程中，就相关建设办理审批手续的情况向有关部门发函进行确认只是镇政府履行职责、进行调查取证的一部分内容，在向有关部门发函核实的同时，也应当向相关建设主体或产权单位进行调查取证、开展现场勘验等工作，但被告提交的证据无法证明其开展了前述工作；另一方面，从行政效率的角度而言，被告应当运用相关部门在查处违法建设过程中形成的行政协助关系，及时督促有权机关对涉案建设办理审批手续的情况作出确认。因此，本案中，被告已构成拖延履行法定职责。
3.履责案件的判决中应当恪守司法权与行政权的界限
在认定被告的行为已经构成拖延履责的情形下，法院应当如何判决?从原告的诉讼请求来看，原告请求法院判令被告对北京奥北宝迪酒店有限公司、北京瑰宝宝迪酒店管理有限公司所建设违法建筑限期拆除，如违建方不能在限期内拆除，依法予以强拆。法院能否如原告所请判决支持原告的诉讼请求?笔者认为，不论是限期拆除还是强制拆除，其核心在于对原告反映的建设是否是违法建设作出认定。而认定是否属于违法建设及作出何种方式的处理属于行政权的范畴，且对当事人影响重大，需要履行严格的程序和进行细致的调查，如对违法建设的建设主体、建设年代、面积、用途、是否办理规划审批手续等进行调查，而这些显然都超出了司法权的范畴。同时，违法建设的形成较为复杂，掺杂着历史、社会等多重因素，一律将没有办理建设审批手续的建设作为违法建设处理有失公允，需要执法部门综合考虑各方面的因素作出差别化的处理，更多运用协调手段解决违法建设问题，因此需要给执法部门寻找替代性解决方案留出更多裁量空间。因此，法院判决被告自判决书生效之日起60日内对原告反映的违法建设问题作出处理，既恪守了司法权与行政权的界限，也给行政机关如何处理留下了裁量空间，同时也为当事人提供了救济。
（北京市昌平区人民法院　李丽）