（一）首部

1.判决书字号：四川省广安县人民法院（1993）行初字第02号。

2.案由：不服任免决定。

3.诉讼双方
原告：广安县第二建筑公司。
法定代表人：王某，广安县第二建筑公司经理。
委托代理人：邹昌文，四川省广安县律师事务所律师；胡维民，四川省广安县律师事务所特邀律师。
被告：广安县农业机械局。
法定代表人：杨某，广安县农业机械局局长。
委托代理人：周子成，四川省南充地区法律顾问处律师；糜明熙，四川省广安县经济律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：广安县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：伍明星；代理审判员：李勇、梁芬。

6.审结时间：1993年5月14日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：广安县第二建筑公司（以下简称二建司）系城镇集体所有制企业。该公司隶属于广安县农业机械局（以下简称农机局）领导和管理。1992年11月7日，农机局以加强二建司领导为由，以广机发（1992）1X2号文件，聘任王某1为二建司常务副经理。1993年2月5日，农机局又以二建司经理王某在任职期间经营管理不善为由，以广机发（1993）第X号文件，决定免去王某二建司经理职务，同时任命农机局副局长胡某兼任二建司经理。原告不服，以农机局无权任免其公司正、副经理为由，向广安县人民法院起诉。

2.原告诉称：原告公司属城镇集体所有制企业，被告违反《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（以下简称条例）的规定，擅自任免原告公司正、副经理的行为侵犯了公司的经营自主权，请求判决予以撤销。同时还诉称，被告向原告公司擅自安排两名复员军人，摊派费用，属违法要求履行义务，亦请求判决予以撤销，并赔偿因此而造成的全部经济损失和荣誉损失2000元。

3.被告辩称：作为原告的主管局，按照地方规范性文件的有关规定，有权任免原告公司的正、副经理，且王某在提任二建司的经理期间，企业内部管理混乱，为加强二建司的领导，任免二建司的正、副经理的行为是正确的，请求予以维持。原告的其他请求均不属实，请求判决予以驳回。

（三）事实和证据
法院经审理查明：原告系1984年7月，经县政府批准，由县城部份留职停薪人员、待业人员等自愿组合，自筹资金，入股分红兴办的，实行独立核算，自负盈亏，自主经营，按劳分配，民主管理，提取公共积累，从事建筑行业的集体所有制企业。公司成立之初，取名为广安县机电设备建筑安装公司，李某任经理，隶属广安县农业机械厂领导。1986年7月，经批准原告隶属广安县农机化管理服务公司（现农机局）领导和管理。1987年3月，经批准，广安县机电设备建筑安装公司更名为广安县第二建筑公司，隶属关系不变。1991年5月因李某病故，农机局根据二建司的请示，任命二建司常务副经理王某为二建司经理。并在工商行政管理部门更换了企业营业执照和法定代表人证。1992年11月7日，农机局以加强二建司的领导为由，以广机发（1992）1X2号文件，擅自聘任王某1为二建司常务副经理；1993年2月5日，又以王某管理不善，经济效益欠佳为由，以广机发（1993）第X号文件，擅自免去王某二建司经理职务，同时任命农机局副局长胡某兼任二建司经理。
同时查明：1987年4月7日，原告与被告签定了一租用房屋协议，协议第三条规定，原告接受被告安置县城农机待业人员三至四人搞综合服务和其他经营工作。按协议，被告于1991年7月、9月先后安排了两名复员军人到二建司。1992年6月24日，被告根据县抢修文物办公室下达的捐资任务，下达给二建司个人捐资任务800元（尚未付款）；1992年8月18日，二建司向县政府交南充第三届丝绸节费用200元；1991年6月1日，县农机系统慰问农机厂幼儿园，二建司承担费用73.98元；1993年1月9日，原告提供两张发票计币192元，称系农机局开会所摊派给他们的，但无证据证明。
上述事实有下列证据证明：
1.二建司申请开办的原始申请、批准文件、原始工商档案、资金来源原始凭证等证据证实二建司开办情况和证实二建司企业性质。
2.企业营业执照、法定代表人证、资格审查材料等证实二建司企业性质。
3.农机局任免二建司正、副经理的文件材料等，证实被告具体行政行为。
4.农机局与二建司签定的租用房屋协议和二建司有关诉讼请求中所称被告摊派费用的文件、支出凭证等材料，证实农机局向二建司安排其他人员情况和原告所诉被告摊派费用情况。
5.知情人对上述事实的证言。
6.当事人的陈述。

（四）判案理由
法院认为：广安县第二建筑公司属城镇集体所有制企业，从兴办及以后的经营、发展过程中，国家都没有分文投资。根据国务院颁布并于1992年1月1日起施行的城镇集体所有制企业条例第九条、第二十八条第（二）项、第三十二条第一款、第五十二条之规定，二建司经理的任免应由企业职工代表大会选举、招聘、罢免或解聘。农机局作为二建司的主管行政机关，只能加强对二建司的政策指导、协调二建司在经济发展中的问题，监督、检查二建司执行政策、法律的情况。而不能擅自任免二建司的正、副经理。农机局擅自任免二建司正、副经理的行为，违反了条例精神，属于超越行政职权的行为，其行为侵犯了二建司的经营自主权。农机局所依据的地方规范性文件的有关规定，因与条例精神相悖，故依据这些规定所作出的具体行政行为应自然无效。对原告要求判决撤销被告擅自任免二建司正、副经理的诉讼请求予以支持。
原告诉称被告擅自安排两名复员军人到二建司的问题，属原、被告之间的民事行为，与被告的具体行政行为无关；原告诉称被告向其摊派费用的问题，经查证有的与被告无关，有的与被告的具体行政行为无关，有的无依据证实属被告所为；原告提出的要求被告赔偿经济损失和荣誉损失的问题，因原告未提出其经济损失的依据和没提出何种荣誉受到侵害及依据，故对原告的上述几项请求不予支持。

（五）定案结论
广安县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
1.撤销被告于1992年11月7日所作出的聘任王某1为广安县第二建筑公司常务副经理和1993年2月5日作出的任命胡某兼任广安县第二建筑公司经理，免去王某广安县第二建筑公司经理职务的决定。
2.原告的其他诉讼请求不予支持。
案件受理费600元，由原告广安县第二建筑公司承担500元，被告广安县农业机械局承担100元；其他诉讼费600元，原、被告各承担300元。

（六）解说
本案是一起侵犯企业经营自主权的行政案件。正确审理该案，在于人民法院抓住并解决了以下三个方面的问题。
1.关于二建司的性质问题。该案争论的焦点之一是农机局作为政府主管二建司的部门是否有权任免二建司的法定代表人。如果二建司属国有企业，或企业中的国有资产达到一定比例，根据国有企业转换经营机制条例和城镇集体所有制企业条例的规定，政府行政主管部门可以任免其法定代表人。如果是集体所有制企业或股份制企业，行政主管部门就无权任免。其法定代表人只能由职工（代表）大会或依照企业章程任免、选举。而界定企业性质，关键是看企业资产的来源、所有制形式及经营管理、承担民事责任的方式等。经调查核实。本案二建司是1984年经县人民政府批准，由部分留职停薪人员、待业人员等自愿结合而成立的。其资金来源主要是职工自筹或企业以外的人员投资入股。国家在企业中无分文投资。经营管理的形式是实行独立核算、自负盈亏、自主经营、按劳分配、民主管理。该企业经工商行政管理部门核准确认为城镇集体所有制企业。在诉讼中，原、被告对二建司属城镇集体所有制企业的性质也未提出任何异议。界定二建司的性质为正确审理该案打下了基础。
2.关于适用法律问题。本案所争执的另一个焦点是，县农机局依照中共广安县委的有关文件规定，任免二建司法定代表人是否有效的问题。这就涉及到基层党委的文件规定与行政法规相抵触时，是否有效的问题。1992年中共广安县委颁发19号文件，规定部分企业的主要负责人的任免权可以由主管局行使。但该文件没有表明这部分企业是否包括集体所有制企业。农机局依据该文件任免了二建司的正、副经理，并在案件审理中辩称，他们执行党委文件的行为是正确的，是对企业加强管理的具体行动。但他们忽略了国务院颁布的并于1992年1月1日起施行的城镇集体所有制企业条例的规定。该条例明文规定，城镇集体所有制企业的厂长（经理）应由企业职工（代表）大会选举、招聘、罢免或解聘。该条例是国务院的行政法规，具有普遍的约束力，企业、经济组织或政府部门都应无条件执行。基层党委制定的规范性文件也不得与之相悖。根据行政诉讼法第五十二条之规定，人民法院审理行政案件，以法律和法规、地方性法规为依据。故该案的审理只能适用城镇集体所有制企业条例，而不能依据与之相悖的党委文件。
3.农机局以王某任经理期间、企业管理混乱、效益欠佳以及为加强二建司领导为由任免二建司正、副经理的理由能否成立的问题。人民法院审理行政案件，只对被诉具体行政行为是否合法进行审查。就本案而言，法院只能就农机局被诉的具体行政行为是否合法进行审查。二建司在王某任经理期间管理怎样，经济效益如何，均不是审查的重点。即使二建司的正、副经理不称职，他们的去留也应由二建司的职工（代表）大会决定。因为二建司的资产属企业的职工和入股股东所有，政府主管机关未经集体所有制企业的职工（代表）大会通过而单方派出国家行政干部充任企业主要负责人，如给企业的资产造成亏损、流失等。政府主管机关是否承担责任，如何承担责任。从这个道理上讲，政府主管部门对集体所有制企业的经营权，包括人事任免权不能越俎代庖，只能由企业自行作主。在当前推进和建立社会主义市场经济体制的过程中，企业要真正进入市场，政府必须转变职能，切实改变过去政府对企业干预过多，企业对政府依赖过多的状况。所以农机局以二建司经营管理混乱，经济效益差以及为加强二建司领导为由任免二建司正、副经理的理由仍然是不能成立的。
（苏建成　伍明星）