（一）首部

1.裁定书字号：福建省南平市延平区人民法院（1998）延行初字第10号。

2.案由：不服劳动行政处罚案。

3.诉讼双方
原告：南平市台顺职业介绍所。
法定代表人：叶某，经理。
被告：南平市劳动局。
法定代表人：杨某，局长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省南平市延平区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈水金；审判员：傅丹华；代理审判员：邓琪辉。

6.审结时间：1998年7月28日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：南平市劳动局于1998年5月30日给南平市台顺职业介绍所、闽兴职业介绍所发出通知：根据《福建省职业介绍管理规定》及南劳综（1997）132号文《关于规范管理南平市区民办职业介绍机构的补充规定》的要求，你二所在职业介绍行为中，存在以下问题：（1）招工简章、广告未经劳动主管部门审核，自行发布虚假广告。（2）未按物价部门核定的收费标准进行收费，有乱收费行为，并使用非正规发票。（3）未及时上报就业人员花名册等。存在上述问题，严重影响职业介绍机构声誉，损害了部分求职者利益，虽限期进行整顿，但仍达不到中介机构所应具备的基本要求。经研究决定，于1998年5月30日起南平市台顺职业介绍所、南平市闽兴职业介绍所予以撤销，不得再从事劳务中介服务。南平市台顺职业介绍所不服该处罚决定，于1998年7月14日向南平市延平区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院根据事实和法律，判决撤销被告南平市劳动局作出的关于撤销南平市台顺职业介绍所的决定。

2.原告诉称：1994年9月29日，我所经南平地区劳动局（被告前身）批准，并经南平市工商行政管理局审批发给营业执照，成立了南平地区台顺职业介绍所（原告前名）。我所依法成立后，在南平市延平区昼锦坊1号楼203室设立办公地点，开展业务活动。我所开展业务工作几年来，都严格遵守法律、法规，遵守行业规章制度。1998年6月1日，我所突然收到被告南劳（1998）综096号《关于撤销南平市台顺、闽兴职业介绍所的通知》，无故撤销南平市台顺职业介绍所。被告作出的这一具体行政行为缺乏事实根据和法律依据，是违法的。请求人民法院依照有关法律规定，判决撤销被告南平市劳动局南劳（1998）综096号《关于撤销南平市台顺、闽兴职业介绍所的通知》中撤销南平市台顺职业介绍所的决定，以维持原告的合法权益。

（三）事实和证据
南平市延平区人民法院经审理查明：1998年5月30日，被告南平市劳动局认定南平市台顺职业介绍所、南平市闽兴职业介绍所在职业介绍行为过程中，存在以下问题：（1）招工简章、广告未经劳动主管部门审核，自行发布虚假广告；（2）未按物价部门核定的收费标准进行收费，有乱收费行为，并使用非正规的发票；（3）未及时上报就业人员花名册等。两个职业介绍所存在上述问题违反了福建省人民政府1995年5月19日第28号令颁布的《福建省职业介绍机构管理规定》及南平市劳动局南劳综（1997）号文《关于规范管理南平市区民办职业介绍机构的补充规定》的有关规定，严重影响职业介绍机构声誉，损害了部分求职者利益，虽经限期进行整顿，但仍达不到中介机构所应具备的基本要求。南平市劳动局经研究决定，于1998年5月30日起南平市台顺职业介绍所、南平市闽兴职业介绍所予以撤销，不得再从事劳务中介服务。
南平市延平区人民法院受理本案后，于1998年7月17日依法将起诉状副本发送被告南平市劳动局，通知其应诉，要求被告在收到起诉状副本之日起10日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。1998年7月27日，被告南平市劳动局作出了南劳（1998）综148号《关于收回〈关于撤销南平市台顺、闽兴职业介绍所的通知〉的通知》，通知南平市台顺职业介绍所、闽兴职业介绍所：南平市劳动局于1998年5月30日下发的《关于撤销南平市台顺、闽兴职业介绍所的通知》［南劳（1998）综096号文］予以收回。原告南平市台顺职业介绍所收到被告的上述通知后，于7月28日向人民法院提出申请撤回起诉。
以上事实有下列证据证明：
1.南平地区劳动局南劳（1994）225号文《关于同意成立台顺职业介绍所的批复》。
2.南平市工商行政管理局颁发给南平市台顺职业介绍所的营业执照。
3.南平市劳动局南劳（1998）综096号文《关于撤销南平市台顺、闽兴职业介绍所的通知》。
4.南平市劳动局南劳（1998）综148号文《关于收回〈关于撤销南平台顺、闽兴职业介绍所的通知〉的通知》。
5.原告南平市台顺职业介绍所法定代表人的陈述。
6.南平市台顺职业介绍所撤诉申请书。

（四）判案理由
南平市延平区人民法院认为：被告南平市劳动局于1998年7月27日作出《关于收回〈关于撤销南平市台顺、闽兴职业介绍所的通知〉的通知》，改变了原具体行政行为，原告南平市台顺职业介绍所表示同意，并向法院提出撤回起诉的申请，被告所作的收回原撤销通知的决定和原告提出撤诉申请，符合法律规定。

（五）定案结论
南平市延平区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定如下：
准予原告南平市台顺职业介绍所撤回起诉。
案件受理费50元，由被告南平市劳动局负担。

（六）解说
本案是福建省首例劳动行政部门因撤销职业中介机构而引起的劳动行政争议案件。案件虽然以被告改变原具体行政行为，原告同意并申请撤诉，人民法院准予原告撤诉而结案，但案件审理过程中，涉及适用法律的诸多新问题。现仅就以下三个主要问题评析如下：
1.关于被告对原告作出“撤销”之处罚，是否属于应当适用“听证程序”的问题
《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被告南平市劳动局作出的撤销原告南平市台顺职业介绍所之处罚，是否属于《行政处罚法》规定的停产停业等比较严重的行政处罚，属于必须适用“听证程序”的范围，而应当告知原告有要求举行听证的权利?有的意见认为，《行政处罚法》的上述条款规定只有停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等三种行政处罚，才需告知当事人可以要求举行听证，本案被告所作的撤销之处罚，不属上列三种处罚，因此不属于适用听证程序之范围。另一种意见认为，《行政处罚法》第四十二条规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚，是法律列举未穷尽之条款，不只限于上列三种行政处罚；而本案被告所作的“撤销”处罚，就其性质和严重程度而言，比较责令停产停业、吊销许可证或者执照等行政处罚，是有过之而无不及。很显然，被告的“撤销”处罚，属于应当适用“听证程序”之范围。因此，本案被告在对原告作出“撤销”的处罚之前，未告知其有要求举行听证的权利，违反了《行政处罚法》的有关规定，因而被告的具体行政行为不符合法定程序的要求，违背了法律的规定。
2.关于被告作出的撤销职业介绍机构之决定，是否具有法律依据的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。也就是说，行政机关的具体行政行为要有事实证据和法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》更是明确规定实行法定处罚原则。本案被告对原告作“撤销”之行政处罚，依据的规范性文件主要是福建省人民政府1995年5月19日制定颁布的规章——《福建省职业介绍机构管理规定》。被告认为，原告的行为违反了上述省政府规章的有关规定，应当受到行政处罚，被告对其处罚是有法律依据的。但是，本案审理过程中的情况充分表明，被告对原告所作的“撤销”处罚，是缺乏法律依据的。首先，被告的“撤销”处罚，主要依据《福建省职业介绍机构管理规定》，但省政府这一规章并没有设定“撤销”的处罚，该规章规定的最接近和最严重的处罚条款，是第十七条规定职业介绍机构自行扩大业务范围或擅自从事境外就业中介活动的，处以3000元至10000元罚款，情节严重的，收缴职业介绍许可证，但“撤销”处罚仍不同于收缴职业介绍许可证，两者不属于同一个概念，而且根据《行政处罚法》的规定，地方人民政府的规章已无权创设此种处罚；先于《行政处罚法》颁布施行的规章作此规定的，也应进行修改，被告更不能在《行政处罚法》颁布生效施行一年零八个月后仍适用该规章的无效条款作出行政处罚。其次，被告1998年5月30日作出行政处罚决定之前一日（5月29日），福建省人大常委会制定颁布《福建省职业介绍机构管理规定》（该地方性法规生效施行之日，省政府规章同时废止），即使依据这一地方性法规，亦无可据以作出“撤销”处罚的规定。因此，本案被告所作的“撤销”处罚决定，是没有法律、法规依据的。换言之，被告所作的对原告的行政处罚决定之具体行政行为，适用法律、法规是错误的。
3.关于诉讼期间被告作出“收回”撤销职业介绍机构之决定，原告据此提出撤诉，法院应否准予撤诉的问题
《行政诉讼法》第五十一条规定：人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。本案中，被告在诉讼期间作出了收回原撤销职业介绍机构的决定，原告同意并提出撤诉，对此，法院应否准予撤诉，也存在不同的意见。有的认为，被告的“收回”决定，对原具体行政行为来讲，既不是撤销，也不是变更，它仍然处于不完全确定的状态。且“收回”决定也不符合国务院有关行政机关行文的规范。因此，原告据此提出撤回起诉的申请，法院如准许其撤诉，不利于保护原告的合法权益，故法院不应准许原告撤诉。另一种意见认为，本案被告是在基于认识到自己的具体行政行为违法的情况下，作出了“收回”原处罚决定的，虽然用词不当，但其本意是撤销或者改变原来的具体行政行为的，原告同意并提出撤诉，符合法律的规定，且也不存在原告撤诉损害国家的、社会的及他人的合法权益的问题。因此，受诉人民法院在本案宣判之前，根据原告的撤诉申请，依法作出裁定准许原告撤回起诉，并无不当。
（刘希星）