（一）首部

1.裁定书字号
一审裁定书：山东省淄博市临淄区人民法院（2014）临行初字第2号行政裁定书。
二审裁定书：山东省淄博市中级人民法院（2014）淄行终字第25号行政裁定书。

2.案由：建设项目行政备案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：冯某。
委托代理人（一、二审）：尹利兵，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人（二审）：李小乐，北京圣运律师事务所律师。
被告（被上诉人）：山东省淄博市临淄区发展和改革局。
法定代表人：沈某，该局局长。
委托代理人（一审）：秦宗亚，山东高阳律师事务所律师。
委托代理人（二审）：贺敬赞，山东高阳律师事务所律师。
第三人（被上诉人）：山东朗晖石油化学有限公司。
法定代表人：李某，该公司董事长。
委托代理人：王珊珊，山东高阳律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：山东省淄博市临淄区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：于洪美；审判员：杨静、高飞。
二审法院：山东省淄博市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：商利群；审判员：卢长普；代理审判员：陈磊。

6.审结时间
一审审结时间：2014年3月12日。
二审审结时间：2014年6月9日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
被告于2011年5月13日作出临发改项[2011]55号“关于山东朗晖石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂建设项目的备案证明”。原告认为，被告作出上述立项备案的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，故提起诉讼。
（2）原告诉称
原告冯某诉称：原告在山东省淄博市临淄区金山镇冯家村拥有合法承包使用的土地。因涉及征地拆迁问题，为了解与自身相关的政府信息，核实原告土地被征收进行建设的合法性，原告向被告提交了政府信息公开申请书，要求被告依法公开原告承包地所在区域进行建设的立项批准文件等相关信息。被告于2013年11月19日向原告公开了其于2011年5月13日作出的“关于山东朗晖石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂建设项目的备案证明”。原告认为被告的备案行为违法，侵犯了其合法权益，向淄博市人民政府提起行政复议。淄博市人民政府以被告该备案行为与原告没有利害关系为由，驳回了原告的复议申请。原告提起诉讼，请求确认被告该备案行为违法，并依法撤销被告作出的临发改项[2011]55号“关于山东朗晖石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂建设项目的备案证明”。
（3）被告辩称
被告山东省淄博市临淄区发展和改革局辩称：备案时未涉及原告所称的征地拆迁及承包用地的处分问题，被告于2011年5月13日作出的“关于山东朗晖石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂建设项目的备案证明”与原告无法律上的利害关系，应依法裁定驳回原告的起诉。

2.一审事实和证据
山东省淄博市临淄区人民法院经公开审理查明：2011年5月13日，被告山东省淄博市临淄区发展和改革局依照投资项目备案管理办法，同意对山东朗晖石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂项目建设予以备案，并作出临发改项[2011]55号“关于山东朗晖石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂建设项目的备案证明”。原告诉称，其在淄博市临淄区金山镇冯家村拥有合法承包使用的土地，被告作出上述立项备案的具体行政行为包括原告承包的土地，没有征求原告作为利害关系人的意见，也没有对立项尽到实质审查义务，实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权益。据此提起诉讼，请求确认被告备案行为违法，并依法撤销被告作出的临发改项[2011]55号“关于山东朗晖石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂建设项目的备案证明”。

3.一审判案理由
山东省淄博市临淄区人民法院经审理认为：根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）的规定，实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。备案时，未涉及原告所称的征地拆迁及承包用地的处分问题，故被告于2011年5月13日作出的“关于山东朗晖石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂建设项目的备案证明”与原告无法律上的利害关系。

4.一审定案结论
山东省淄博市临淄区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第二项之规定，作出如下裁定：
驳回原告冯某的起诉。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人诉称
上诉人冯某诉称：被上诉人作出的项目备案行为所涉地块包括了上诉人的承包用地，将对上诉人的权利、义务产生实际影响，将会导致上诉人土地被占用、房屋面临拆除，会直接侵害上诉人的房屋所有权和土地承包使用权，与上诉人有直接的利害关系。因此，上诉人的起诉符合起诉条件，依法应当予以受理。请求依法撤销一审裁定，责令一审法院依法继续审理本案。

2.被上诉人辩称
被上诉人山东省淄博市临淄区发展和改革局辩称：答辩人是基本建设投资项目的审批备案主体，行政相对方是拟投资建设的企业，上诉人不是立项行政备案行为的行政相对方，答辩人的备案行为不涉及具体的土地规划选址、土地及地上附着物征收等内容，没有侵害上诉人的房屋所有权和土地承包使用权，上诉人与答辩人的备案行政行为没有法律上的利害关系，上诉人不是本案适格的诉讼主体，不具备行政诉讼的起诉条件。
被上诉人山东朗晖石油化学有限公司辩称：淄博市临淄区发展和改革局作出项目备案证明行政行为的相对方是山东朗晖石油化学有限公司，而非上诉人。此项行政登记行为作出时没有侵犯上诉人的合法权益，与上诉人无利害关系，故上诉人不是本案适格诉讼主体。一审法院认定事实清楚、适用法律适当、程序合法，应驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。

（四）二审事实和证据
山东省淄博市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

（五）二审判案理由
山东省淄博市中级人民法院经审理认为：被上诉人山东省淄博市临淄区发展和改革局作出的“关于山东朗晖石油化学有限公司20万吨/年特种糊树脂建设项目的备案证明”，是其依照投资项目备案管理办法对山东朗晖石油化学有限公司自主投资建设项目依法予以备案的行政行为。该备案行为作出时并不涉及上诉人冯某承包的土地，冯某与被上诉人作出的备案证明之间没有法律上的利害关系，其主张的承包土地问题应通过其他法律途径予以解决，故上诉人冯某的上诉理由本院不予支持。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，本院依法予以维持。

（六）二审定案结论
山东省淄博市中级人民法院依照《中华人民共和国行政讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下裁定：
驳回上诉，维持原裁定。

（七）解说
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。“法律上的利害关系”是借用了“第三人”的规定。“与具体行政行为具有法律上利害关系”是指对相对人的权利、义务已经或者将会产生实际影响。但是，《若干解释》规定的“法律上的利害关系”并非对第三人提法的机械照搬，在具体含义上也存在较大差别。
根据司法解释的规定，原告资格的本质特征是“法律上的利害关系”。如何理解“法律上的利害关系”？有两种观点值得注意：一种观点认为，所谓法律上的利害关系，是指因与被诉行政行为有关的法律规范保护范围的权益可能受到被诉行政行为的不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系。这实际上是将法律上的利害关系界定成了行政法律关系。这种观点是不准确的。一般来说，行政法律关系是行政机关通过行政行为与行政相对人之间发生的法律上的关系，且一般为行政法律所明确规定。在行政机关与利害关系人之间形成非法律关系的场合，利害关系人亦得为行政诉讼原告。特别是行政法律关系实际上将事实行为排除在外。这与《若干解释》的立法原意是不相符合的。另外一种观点套用第三人理论，认为所谓“法律上的利害关系”就是“法律上的权利义务关系”。实际上，《若干解释》规定的“法律上的利害关系”并非“法律上的权利义务关系”之意。后者可能导致对于原告资格的狭义理解，重新回到只有公民、法人或者其他组织的“法定权利”受到侵害才能提起行政诉讼的理论窠臼之中。这里的“法律上的利害关系”不仅包括了法定权利，也包括了合法权益；不仅包括了既得利益，也包括了必定到来的期待利益；等等。可以说，这一概念的提出，使得原告资格受到的《行政诉讼法》关于受案范围列举式条款的限制大大放宽，有利于行政诉讼原告资格理论的完善和发展。
需要强调的是，对“法律上的利害关系”不能作孤立的理解，而应当与“可诉行政行为”的规定相联系。《若干解释》第一条将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在可诉的具体行政行为之外，意味着可诉的具体行政行为必定对相对人的权利、义务产生实际影响。因此，可以将“与具体行政行为具有法律上的利害关系”解释为对行政相对人的权利、义务产生实际影响。这种“实际影响”，应当包括积极（不利）影响和消极（有利）影响两种情况。也就是说，如果行政机关的行为，不论是行政行为还是事实行为，对行政相对人的合法权益造成了不利影响，原告资格就已经具备。我国《行政诉讼法》的宗旨定位是以救济公民权利为主、以监督和保障行政机关依法行政为辅，通过救济当事人的权利来保障行政机关依法行政。因此，在原告资格上，还是应当以“法律上的利害关系”为基点。这是一方面，但是，在另一方面，又不能过分对“利害关系”进行狭义理解。为了全面实现《行政诉讼法》的宗旨，一方面要坚持“利害关系”原则，另一方面又要对利害关系人从宽解释。只要某个公民、组织能够证明其与被诉行政行为之间具有他人不具有的利害关系或者某种特殊利益，就应当认为其与被诉行政行为具有利害关系。
根据《若干解释》第十二条的规定，法院审查行政诉讼原告资格时，考虑到其是否具有法律上的利害关系，主要审查公民、法人或者其他组织是否与“具体行政行为”有法律上的利害关系；审查的基本方式是行政行为是否已经产生实际影响。如果行政行为尚未产生实际影响，则公民、法人或者其他组织的法律地位、法律保护的权益等就未发生变化，法律上的利害关系，即有关法律规定的行政机关作出行政行为时应当予以考虑并且通过诉讼值得司法保护的实质利益，并不存在。应松年主编.行政诉讼法与行政复议法的修改与完善.北京：中国政法大学出版社，2013：85.行政法律关系确立的是行政机关与行政相对人、行政相关人之间的法律关系，从而排除了行政相对人基于民事主体地位与其他民事主体之间的法律关系。行政机关的行政行为针对的是相对人或相关人，也可能使相对人或者相关人之外的民事主体的物权关系、债权关系等民事法律关系发生变化，物权人、债权人、债务人的权益可能因此受到影响。物权人、债权人、债务人是否具有原告资格，一般需要考虑行政法律规范是否对行政机关作出相应的行政行为时的“斟酌义务”予以明确。如果行政法律法规明确规定，行政机关作出行政行为时，应当考虑物权人、债权人、债务人的权益，则行政机关与这些物权人、债权人、债务人之间已经形成“法定的”行政法律关系，该物权人、债权人、债务人具有原告资格无疑；如果行政法律法规没有明确规定行政机关在作出行政行为时考虑上述主体的权益，则行政机关没有法定义务去考虑法律规定以外的权益。例外的情形是，虽然行政法律、法规没有明确规定行政机关的“斟酌义务”，但上述主体的权益因行政行为造成实际损害，且无其他救济途径的，具备原告资格。
本案涉及新开工项目行政备案。行政备案是指公民、法人或者其他组织依法将与行政管理相关的具体事务的相关材料向行政主体报送，行政主体对报送材料收集、整理、存档备查的一种程序性事实行为和行政法律制度。朱最新，曹延亮.行政备案的法理界说.法学杂志，2010（4）：64.行政备案的类型之一是行政许可意义上的备案。这种备案的基本特征是只有在主管机关备案完成以后，申请人才具备从事某项活动的资格或条件。这种备案实质是上是一种行政许可。这种行政许可意义上的备案，大多将备案作为后续许可的前置性条件。在本案中，根据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号）的规定，各类投资项目开工建设必须符合下列条件：（1）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和市场准入标准。（2）已经完成审批、核准或备案手续。实行审批制的政府投资项目已经批准可行性研究报告，其中需审批初步设计及概算的项目已经批准初步设计及概算；实行核准制的企业投资项目，已经核准项目申请报告；实行备案制的企业投资项目，已经完成备案手续。（3）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续。（4）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨决定书。其中，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性投资项目，应当依法以招标、拍卖或挂牌出让方式取得土地。（5）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批的规定完成环境影响评价审批。（6）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查。（7）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定，已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目工程质量安全的具体措施。（8）符合国家法律、法规的其他相关要求。实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。发展改革行政管理部门是基本建设投资项目的审批备案主体，行政相对方是拟投资建设的企业，国家没有规定备案行为作出时要考虑可能涉及的具体的土地规划选址、土地及地上附着物征收等内容，无须考虑与行政相对人相关的物权人、债权人、债务人等的权益。案涉备案行为作出时并不涉及原告承包的土地，案涉备案行为的作出，对原告方不产生实际影响，并未剥夺或影响原告方的房屋所有权和土地承包使用权，其权利依旧存在并随时可以行使，也即案涉备案行为没有给原告方造成实际损害、侵害原告方的房屋所有权和土地承包使用权，故原告与项目备案行为之间并不具有有别于他人的利害关系或者某种特殊利益。根据上述通知的规定，原告主张的承包土地问题完全可以依据土地管理法等通过其他法律途径予以解决。
综上，在本案中原告与被告作出的备案证明行政行为之间没有法律上的利害关系，故其不是本案适格的原告。一、二审法院裁定驳回其起诉具有法律依据和事实依据。
（山东省淄博市临淄区人民法院　刘海红）