(一)首部
1.判决书字号:山东省东营市东营区人民法院(2014)东行初字第44号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:四川智行电子科技有限公司。
法定代表人:胡某,该公司总经理。
委托代理人:林春柏,四川广力律师事务所律师。
被告:东营市市级机关政府采购中心。
负责人:岳某,该中心主任。
委托代理人:刘玉岚、李坤,山东正义之光律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:山东省东营市东营区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:任少华;审判员:马学忠;人民陪审员:李秋英。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2014年3月28日,原告向被告邮寄政府信息公开申请书,申请被告公开包括“东营市财政局网络系统设备(编号:DYZCZ2013—352#)”在内的5个东营市政府采购项目的评标标准(包括但不限于投标报价得分计算方法、评标基准价确定方法等)。2014年4月22日,被告作出东采(2014)第0X1号信息公开告知书,告知原告,其要求公开的政府采购项目应当公开的信息,按规定已在财政部及省级财政部门指定的网站予以公开发布,请原告登录有关网站查询,原告要求公开的内容不属于政府信息公开范围。
2.原告诉称
原告四川智行电子科技有限公司诉称:原告在2013年参加“东营市气象局人工影响天气项目”招标采购活动依法中标后,被告以该招标项目的评标标准中的投标报价得分计算方法不符合财政部要求为由废标。原告为了更好地参加东营市政府采购活动,需要研究、学习和了解东营市在有关政府采购项目中所适用的评标标准,特别是有关项目评标标准中的投标报价得分计算方法。原告于2014年3月28日向被告提出信息公开申请,请求公开“东营市财政局网络系统设备(编号:DYZCZ2013—352#)”等5个东营市政府采购项目的评标标准(包括但不限于投标报价得分计算方法、评标基准价确定方法等)。被告于2014年4月27日向原告送达了信息公开告知书,其称,原告要求公开的政府采购项目应当公开的信息已在财政部及省级财政部门指定的网站予以公开发布,原告要求公开的内容不属于政府信息公开范围。
原告认为被告在网站上已经公开的内容属于依职权应当主动公开的内容。原告向被告提出申请,属于依申请公开的内容。请求依法判决:撤销被告作出的东采(2014)第0X1号信息公开告知书;判令被告向原告公开“东营市财政局网络系统设备(编号:DYZCZ2013—352#)”等5个系统的评标标准(包括但不限于投标报价得分计算方法、评标基准价确定方法等);诉讼费由被告承担。
3.被告辩称
被告东营市市级机关政府采购中心辩称:原告申请公开的内容不属于政府信息,其申请公开的理由不能成立,依法应予以驳回。具体理由如下:
(1)原告与其申请公开评标标准的5个政府采购项目之间没有任何利害关系。原告未参加5个涉案政府采购项目的采购活动,不是涉案5个政府采购项目的供应商。此外,由于不同采购项目的具体要求不同,每个采购项目会根据自身的特点、采购目的及获得的财政预算资金额度等因素,设定不同的得分项目及评标分值,不同采购项目的评标标准之间不具有可比性。该5个项目的评标标准与原告无关,原告诉称基于研究、学习的需要就是一个借口。
(2)原告申请公开的内容既不属于政府信息,也不属于政府采购信息公开的范围。被告是事业单位,不是行政机关;而且在政府采购业务中,被告是采购代理机构,根据采购人的委托办理采购事宜。因此,被告的行为属于民事行为的范畴,原告申请公开的内容当然就不属于政府信息的范畴。《政府采购信息公告管理办法》第八条对于应当以公告方式公开的政府采购信息进行了列举式的明确规定,原告在本案中申请公开的内容也不属于政府采购信息公开的范围。
(3)原告申请公开涉案评标标准的理由不符合法律规定的情形。原告向被告申请公开涉案评标标准是“为了更好地参加东营政府采购活动,需要研究、学习和了解东营市在有关政府采购项目中所适用的评标标准”,其“研究、学习”与《政府信息公开条例》第十三条规定的“科研”有着本质性的区别。
(4)被告已就5个涉案采购项目履行了政府采购信息公开的法定职责。被告已经按照相关规定对5个涉案政府采购项目应当公开的政府采购信息依法发布了公告。
综上,被告依法作出的信息公开告知书既有事实依据又有法律依据,原告的诉讼请求应依法不予以支持。
(三)事实和证据
山东省东营市东营区人民法院经公开审理查明:2014年3月28日,原告向被告邮寄政府信息公开申请书,申请被告公开包括“东营市财政局网络系统设备(编号:DYZCZ2013—352#)”在内的5个东营市政府采购项目的评标标准(包括但不限于投标报价得分计算方法、评标基准价确定方法等)。2014年4月22日,被告作出东采(2014)第0X1号信息公开告知书,告知原告:其要求公开的政府采购项目应当公开的信息,按规定已在财政部及省级财政部门指定的网站予以公开发布,请原告登录有关网站查询;原告要求公开的内容不属于政府信息公开范围。原告不服,向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)原告向被告提交的东营市政府信息公开申请表。
(2)原告提供的东营市财政局给原告出具的非本单位公开信息告知书(东营市财政局2014第第X号———非告)。
(3)山东省东营市政府采购招标文件(项目编号:DYZCZ2013—137#—1)。
(四)判案理由
山东省东营市东营区人民法院经审理认为:(1)关于原告申请事项是否属于政府信息问题。根据《政府信息公开条例》第二条、财政部《政府采购信息公告管理办法》第二条及《政府采购法》第四十二条第一款和第二款的规定,采购文件是履行采购过程中制作、保存的资料,评标标准包括在采购文件之中。因此,原告要求被告依申请公开的事项属于政府信息。
(2)关于被告是否属于涉案政府采购项目信息公开的主体问题。根据《政府信息公开条例》第十七条规定,一般采取“谁制作谁公开”的原则,而且该条例第三十六条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,适用本条例。”根据《政府采购法》第十六条及财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二条第二款、第十一条第三款的规定,以及东营市财政局、东营市监察局、东营市审计局《关于印发〈东营市市直部门单位政府采购工作职责〉的通知》的规定,被告作为负责东营市市级政府集中采购公共事务职能的单位,是法定的政府采购信息公开机关。
(3)关于被告作出具体行政行为的事实和程序问题。根据《政府信息公开条例》第十四条第四款、国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第三条第(六)项,及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条第一款的规定,原告申请的政府采购信息不在上述法规、司法解释规定的不予公开范围,且该政府采购信息已在招标文件中向参与投标人公开。另外,《政府信息公开条例》第二十一条第(二)项规定属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由。因此,被告认为原告要求公开的内容不属于政府信息公开范围没有事实和法律依据,行政程序不符合法规规定。
根据《政府信息公开条例》第十三条及国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第五条第(十四)项的规定,被告在庭审中主张原告以学习、研究为借口,实与生产、生活、科研无关,但其作出的告知书的内容不属于政府信息公开范围,而不是不予提供。因此,被告的主张没有事实依据。
综上,被告作出的信息公开告知书认定事实不清,程序不符合法律规定。
(五)定案结论
山东省东营市东营区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目、第三目的规定,作出如下判决:
(1)撤销被告东营市市级机关政府采购中心于2014年4月22日作出的东采(2014)第0X1号信息公开告知书。
(2)被告东营市市级机关政府采购中心于本判决生效之日起15日内重新作出具体行政行为。
(3)案件受理费50元,由被告东营市市级机关政府采购中心负担。
(六)解说
自我国《政府信息公开条例》实施以来,公民以此为根据提起的诉讼层出不穷。但是由于该条例本身规定的模糊性以及当前司法实践的欠成熟性,大量以政府信息公开为诉求的案件还难以顺利进入司法程序,即使进入司法程序,其最终结果也难以让申请人满意。更严重的是,一些标志性个案借助媒体的放大产生强烈的舆论影响,将司法机关逼到甚为尴尬的困境,甚至带来司法公信力的遗失和民众司法信赖感的下降。在审理时如何裁判仍然是一个非常棘手的问题。
首先应该界定原告申请事项是否属于政府信息问题。《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”财政部《政府采购信息公告管理办法》第二条规定:“政府采购信息,是指规范政府采购活动的法律、法规、规章和其他规范性文件,以及反映政府采购活动状况的数据和资料的总称。”《政府采购法》第四十二条第一款、第二款规定:“采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存,不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。”“采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。”采购文件是在履行采购过程中制作、保存的资料,评标标准包括在采购文件之中,因此,原告要求被告依申请公开的事项属于政府信息。
根据《政府信息公开条例》第十七条、第三十六条,《政府采购法》第十六条以及财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二条第二款等规定,被告虽然不是行政机关,但是作为负责东营市市级政府集中采购公共事务职能的单位,依法开展具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,是法定的政府采购信息公开机关。《政府信息公开条例》第十七条规定:“行政机关制作的政府信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的,从其规定。”该条例第三十六条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,适用本条例。”《政府采购法》第十六条第二款规定:“集中采购机构是非营利事业法人,根据采购人的委托办理采购事宜。”财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二条第二款规定:采购代理机构,是指集中采购机构和依法经认定资格的其他采购代理机构。该办法第十一条第三款规定:集中采购机构应当依法独立开展货物服务招标活动。东营市财政局、东营市监察局、东营市审计局《关于印发〈东营市市直部门单位政府采购工作职责〉的通知》规定:东营市采购中心的职责包括编制政府采购文件(包括招标文件、谈判文件、询价文件等),以及政府采购法及相关法律、法规规定的其他职责。根据上述规定,被告作为负责东营市市级政府集中采购公共事务职能的单位,是法定的政府采购信息公开机关。
《政府信息公开条例》第十四条第四款规定:行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第三条第(六)项规定:凡属国家秘密或者公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息,不得公开。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条第一款规定:政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的,人民法院应当认定属于不予公开范围。原告申请的政府采购信息不属于上述法规、司法解释规定的不予公开范围,且该政府采购信息已在招标文件中向参与投标人公开。《政府信息公开条例》第二十一条第(二)项规定:属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由。《政府信息公开条例》第十三条规定:“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”在司法实践中对于申请政府信息公开的“三需要”与是否符合申请条件、是否予以公开之间的关系形成了两种意见:一种意见认为,申请人申请公开政府信息,应当证明获取该信息是基于“三需要”,否则,既不符合申请的条件,也不符合公开的要件;另一种意见认为,《政府信息公开条例》立法的目的是保护公民、法人或其他组织的知情权,“三需要”没有具体的界定标准,在实践中难以把握,过分强调“三需要”,会使《政府信息公开条例》的立法目的无法实现,故对申请人的申请条件及予以公开的要件应当从宽掌握。目前在司法审查中做到宽严相济,即:对行政机关审查要严,必须达到说明理由充分;对原告审查要宽,只要作出合理的说明即可。
国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第五条第(十四)项规定:行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。被告在庭审中主张原告以学习、研究为借口,实与生产、生活、科研无关,但其作出的告知书的内容是不属于政府信息公开范围,而不是不予提供。因此,被告的主张没有事实依据。
因此,被告作出的信息公开告知书认定事实不清,程序不符合法律规定,被告应该按照法律规定重新作出告知书。
(山东省东营市东营区人民法院 刘瑞山)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第299 - 304 页