（一）首部
1、判决书字号
一审判决书：广东省兴宁市人民法院（2010）兴法行初字第30号民事判决书。
二审判决书：广东省梅州市中级人民法院（2010）梅中法行终字第6号民事判决书。
再审判决书：广东省梅州市中级人民法院（2011）梅中法审监行再字第3号民事判决书。
3、双方当事人
原告（被上诉人、被申请人）石某。
委托代理人：张萍、杨春燕，均系广东法盟律师事务所律师。
被告（上诉人）兴宁市国土资源局（下称国土局）。地址：兴宁市兴田街道办事处205国道秀塘围国土资源大厦。
法定代表人罗某，局长。
委托代理人陈利均、曾荣松，均系广东广兴律师事务所律师。
第三人（上诉人、申请再审人）王某1。
第三人（上诉人、申请再审人）兴宁市兴福新型建材制造有限公司（下称兴福公司）。地址：兴宁市福兴街道办事处洋岗205国道与兴合线叉路口侧。
法定代表人黄达煌，总经理。
上述两申请再审人的共同委托代理人：陈美英、廖丹，均系广东诚优律师事务所律师。
第三人（上诉人）兴宁市邮政局（下称邮政局）。地址：兴宁市兴城城南邮政大楼。
法定代表人邬某，局长。
委托代理人：黄林光、黄辉清，均系广东粤东律师事务所律师。
5、审判机关和审判组织
一审法院：广东省兴宁市人民法院。
合议庭组成人员：审判长廖思谦，审判员刘兴伟、刘佛平。
二审法院：广东省梅州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长李林，审判员贺璐，代理审判员杜应建。
再审法院：广东省梅州市中级人民法院。
再审合议庭组成人员：审判长何维，审判员曾洪坚，审判员陈英。
6、审结时间
一审审结时间：2010年11月8日。
二审审结时间：2011年4月6日。
再审审结时间：2011年12月12日。
（二）一审诉辩主张
1、原告诉称
原告石某起诉称，涉案土地是2002年邮政局转让给金兴公司的，双方履行了合同，支付了对价。2005年邮政局和兴福公司就已经转让给金兴公司的涉案土地再次签订的《土地使用权转让合同》、《团结路门店转让合同》、《富兴市场门店转让合同》以及《资产置换情况说明》等材料都是虚假的，国土局对申请人提供的虚假的权属证明材料未尽审查注意义务，其给兴福公司颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》主要事实不清，主要证据不足，请求法院撤销该《国有土地使用证》。
2、被告国土局辩称：涉案44号区土地权属来源清楚，申请变更登记的材料齐全，经审核符合变更登记的条件，国土局给兴福公司颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》，事实清楚，程序合法,请求驳回石某的诉讼请求。
邮政局辩称：驳回石某的起诉。1、石某不是适格的原告主体。2、邮政局提供的申请土地变更登记的权属材料都是真实的。
王某1、兴福公司辩称：驳回石某的起诉。理由是：1、石某没有原告主体资格。2、金兴公司不是44号区土地的使用权人。3、邮政局和兴福公司申请土地变更登记提交了应当提交的权属资料，国土局经审核后依法进行变更登记，其颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》的行政行为合法有效。
（三）一审事实和证据
广东省兴宁市人民法院审理查明：兴宁市金兴房地产开发有限公司（下称金兴公司，法定代表人为石某）于1999年11月18日由兴宁市恒丰发展有限公司（下称恒丰公司，法定代表人石某）和广东省兴宁市第三建筑工程公司（下称三建公司，法定代表人王某1）共同出资成立。2001年刘品光加入金兴公司，2008年4月刘品光退出，《股东决议》决定：刘品光退股后未分家前债务及利息等支出由王某1和石某各按50%比例共同支付。2008年12月因逾期未年检金兴公司被吊销《营业执照》。
2002年8月三建公司、金兴公司（乙方）与邮政局（甲方）签订《土地使用权转让合同》，甲方将44号区土地的使用权转让给乙方。之后邮政局分别与金兴公司、三建公司签订《购房合同》、《关于购买五卡门店付款的补充协议》、《富兴市场门店销售合同》，约定购房款从44号区土地的转让费中抵扣，双方另行退补结算。金兴公司和三建公司实际交付了8卡门店和50万现金，同时也实际取得了44号区土地的使用权，但未办理土地变更登记手续。2005年因三建公司、王某1、石某等负债被工行起诉，为了规避法院查封44号区土地抵债，王某1要求邮政局将44号区土地的使用权变更到兴福公司名下。由于办理变更登记需要提交相关权属证明文件，王某1以兴福公司的名义与邮政局就44号区土地和8卡门店再次签订《土地使用权转让合同》、《团结路门店转让合同》、《富兴市场门店转让合同》以及《资产置换情况说明》，王某1应邮政局的要求在《资产置换情况说明》左下角标注“本合同仅供兴福公司对外使用，对邮政局没有约束力”字样。但双方并没有实际转让土地和购买门店的事实。2008年9月，王某1欲将44号区土地直接转让给张某，邮政局不同意。2009年9月，邮政局与兴福公司签订《国有土地使用权转让合同》，并全权委托三建公司的罗希明办理土地的出让、转让及变更登记事宜。石某获悉后向邮政局提出异议，邮政局便向国土局出具《关于暂停办理我局44号地转让的函》，要求中止办理44号区土地的转让手续。此时，国土局告知邮政局44号区土地已经转让到兴福公司名下，且又从兴福公司转让到了张某名下，但证还没有发出，同意暂扣张某的证。之后王某1到邮政局说明三建公司和兴福公司实际上是同一个公司，并出具了“王某1、三建公司、兴福公司愿意承担44号区土地变更登记引起的经济责任和法律责任”的《承诺书》给邮政局，邮政局便向国土局撤回了中止办理的函。2009年9月10日，国土局给兴福公司颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》。
另查明，邮政局与兴福公司申请土地变更登记提供的权属材料中，《土地使用权转让合同》、《团结路门店转让合同》、《富兴市场门店转让合同》上邮政局局长“李维明”的签名经李维明确认不是其本人所签，三建公司员工王东强承认是王东强代签，“兴宁市邮政局”的印章是王东强雇请他人私刻印章所盖。
（四）一审判案理由
广东省兴宁市人民法院经审理认为：原告石某、第三人邮政局、兴福公司和王某1对被告国土局行使土地登记的行政职权和进行土地登记的行政程序无异议，应予确认。关于石某的原告主体资格，金兴公司是44号区土地使用权的实际受让者，虽未办理变更登记，但实际拥有该土地的使用权。被告将该土地变更登记给兴福公司必然影响金兴公司的利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条关于：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，金兴公司当然有诉讼主体资格，石某作为金兴公司的法定代表人也当然享有诉讼主体资格。鉴于金兴公司已被吊销《营业执照》，石某对公司的印章失去掌控，石某可以以自己的名义提起行政诉讼。另石某和王某1双方认可的《股东决议》说明，石某和王某1实际上是金兴公司的股东，石某认为王某1擅自将44号区土地转让给兴福公司并变更登记到兴福公司名下损害其利益，依照《中华人民共和国公司法》第一百五十三条关于：“董事、高级管理人员违反法律、行政法规或者公司章程的规定，损害股东利益的，股东可以向人民法院提起诉讼”的规定，石某是适格的原告。关于被告颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》的合法性，本案的证据材料证实，兴福公司与邮政局签订的《土地使用权转让合同》、《团结路门店转让合同》、《富兴市场门店转让合同》和《资产置换情况说明》等权属材料，都是为了能将44号区土地的使用权变更到兴福公司名下，以规避该土地被查封抵债而虚构的，双方并不存在土地转让和门店交易的事实，应当认定兴福公司申请变更登记取得兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》所提供的权属证明文件是虚假的，隐瞒了44号区土地的实际使用权人是金兴公司的事实真相，是骗取登记。根据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十条第三款“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实、伪造有关证明文件或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记”的规定，应当依法注销其土地登记。国土局对虚假的权属材料未尽审慎审核之职，其颁发的兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》，主要事实不清，主要证据不足，依法应当撤销。
（五）一审定案结论
广东省兴宁市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：撤销兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》。
（六）二审情况
1、二审诉辩主张
（1）国土局上诉称：原审判决认定事实错误、程序违法，请求撤销原判，驳回石某在一审时的诉讼请求。理由是：1、涉案44号区土地权属来源清楚，申请变更登记的材料齐全，经审核符合变更登记的条件，上诉人国土局给兴福公司颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》，事实清楚，程序合法。2、石某与国土局给兴福公司颁发兴府国用（2009）第01-2471号的《国有土地使用证》的行为无任何利害关系，其在一审时就不具备原告的诉讼主体资格，应当驳回其起诉。
邮政局上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律不当，判决错误，请求撤销原判，改判驳回石某的起诉或维持国土局颁发兴府国用（2009）第01-2471号的《国有土地使用证》的行为。理由是：1、石某不是适格的原告主体，应当驳回其起诉。2、原审判决认定金兴公司是44号区土地的实际受让人，认定事实不清，44号区土地的实际受让人是三建公司。3、邮政局提供的申请土地变更登记的权属材料都是真实的。
王某1、兴福公司上诉称：原审认定事实和适用法律错误，审判程序不当，请求撤销原判，改判维持国土局作出的具体行政行为或驳回石某的起诉。理由是：1、石某没有原告主体资格。2、金兴公司不是44号区土地的使用权人，原审认定事实错误。3、邮政局和兴福公司申请土地变更登记提交了应当提交的权属资料，国土局经审核后依法进行变更登记，其颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》的行政行为合法有效。
（2）石某答辩认为：原审判决事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，上诉人上诉无理，请求驳回上诉，维持原判。理由是：1、其是适格的诉讼主体，具备原告资格。2、邮政局和兴福公司申请土地变更登记提交的权属材料是虚假的，是骗取登记，国土局对申请人提交的虚假的申请材料未尽审查注意义务，其颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》的行政行为违法无效。
2、二审认定事实和证据
本院二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致。
3、二审判案理由
广东省梅州市中级人民法院经审理认为：关于被上诉人石某的诉讼主体资格问题。涉案土地是上诉人邮政局转让给金兴公司的，该土地的权属变更登记与金兴公司的利益息息相关，因此，金兴公司享有当然诉讼主体资格。从工商登记看，石某是金兴公司的法人代表，从《协商记录》和《股东决议》看，石某是金兴公司的股东之一，诉讼时石某对公司印章失去掌控，金兴公司也被吊销《营业执照》，在此情形下，石某认为涉案土地被变更登记侵犯公司也侵犯其本人的合法权益并提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定。关于上诉人国土局颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》的合法性问题。在本案中，国土局行使法定职权且程序正当，上诉人王某1、邮政局、兴福公司和被上诉人均无异议。双方争议的焦点是国土局颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》，应当提交的必要的材料是否齐备，土地权属来源是否清楚、合法。从本案现有的证据材料看，邮政局早在2002年已将涉案土地转让给金兴公司，金兴公司也已经支付了土地对价。2005年邮政局应王某1的要求，再次与兴福公司签订转让涉案土地的相关合同，目的是将涉案土地变更登记到兴福公司名下，邮政局实际没有转让土地给兴福公司，兴福公司也没有向邮政局销售门店或支付土地对价款。据此，可以认定双方签订的相关合同形式上是合法的，但内容是不真实的、虚假的。申请人持这些虚假的证明文件申请土地变更登记，属于隐瞒事实、伪造有关证明文件骗取登记。国土局对申请人提供的虚假的证明文件未尽合理、审慎的审查义务，给兴福公司颁发兴府国用（2009）第01-2471号《国有土地使用证》，主要事实不清，主要证据不足，依法应当撤销。综上所述，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。原审判决事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。
4、二审定案结论
广东省梅州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人共同负担。
（七）再审情况
1、再审诉辩主张
（1）王某1、兴福公司申请再审称：石某无原告诉讼主体资格。
国土局具体行政行为合法，应驳回石某诉讼请求。原判审判思路混乱，不能正确区别行政纠纷和民事纠纷
（2）石某答辩称：原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
2、再审认定事实和证据
本院再审查明，恒丰公司（2005年8月被吊销《营业执照》）是由石某投资开办的公司。其他事实与原一、二审查明的事实一致。
3、再审判案理由
广东省梅州市中级人民法院经审理认为：本院再审认为，本案再审争议主要焦点，一是石某有无原告诉讼主体资格的问题。二是国土局具体行政行为是否合法的问题。三是原判是否严重偏离行政审判，陷入到当事人的民事争议判断中的问题。
一、关于石某有无原告诉讼主体资格的问题。
涉案土地是邮政局转让给金兴公司的，因国土局对该土地的权属直接从邮政局变更登记在兴福公司名下，作为产权人金兴公司即与国土局的产权变更登记行政行为产生法律上的利害关系。本应金兴公司才有诉讼主体资格，但因金兴公司投资人内部发生矛盾，且石某未能掌控公司印章。尤其是金兴公司被吊销《营业执照》后，实际己名存实亡，石某己无法履行法定代表人职权。而从工商登记材料和石某、王某1签订《协商记录》、《股东决议》等材料也证实，石某、王某1实际是金兴公司投资人。因此，石某以自己的名义于涉案土地被变更登记侵犯其本人的合法权益提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定。
二、关于国土局具体行政行为是否合法的问题。
本院原二审判决认为国土局对申请人提供的虚假材料存在未尽合理、审慎的审查义务，对此国土局虽曾向本院申诉，但经本院驳回后己服判。国土局据以作出土地转让登记行为的事实是否清楚，主要证据是否确凿，直接影响着土地转让登记行为的正确与否。因此，事实清楚、证据确凿充分，是土地转让登记行政行为合法的前提和基础。而从本案现有的证据材料看，邮政局早在2002年已将涉案土地转让给金兴公司，金兴公司也已经支付了土地对价款。2005年王某1为了逃避金兴公司债务，转移金兴公司财产，把涉案土地变更登记到兴福公司名下，要求邮政局再次与兴福公司签订了转让涉案土地的相关假合同等材料并作为行政行为的证据提供给国土局。申请人隐瞒事实持这些虚假的材料骗取登记的行为违反了《土地登记办法》第九条第三款：申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责的规定。而国土局对申请人提交的申请材料有义务审查证据的真实性，现申请人提交的申请材料，不是当事人的真实意思表示，不具有真实性，国土局所作出的土地转让登记行为主要证据未能达到确凿充分。
三、关于原判审判思路是否混乱，是否不能正确区别行政纠纷和民事纠纷的问题
行政审判是对被诉具体行政行为合法性进行审查，这是贯彻始终的一条主线，而本案原一、二审自始自终都是围绕这一主线进行审查思路清楚，符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的程序要求。王某1、兴福公司认为原判严重偏离行政审判，是对原一、二审判决的误解。
综上所述，本院原二审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。
4、再审定案结论
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十六条之规定，判决如下：维持本院（2011）梅中法行终字第6号行政判决。
（八）解说
从本案土地登记机关因未尽“合理注意义务”其作出的土地登记行为被撤销，谈一谈土地登记机关对申请人提交的申请材料怎样进行审查，审查到什么程度的看法：
《物权法》第十二条对登记机关应该履行的职责规定的比较原则，具体对登记审查应采用何种方式没有作规定，也没有界定什么是实质审查，什么是形式审查，笔者认为，该条规定本意是因登记机构各自的职权范围不同，为了使登记机构能在坚持以人为本大前提下，在各自的职权范围内，充分履行职责，尽可能保证如实、准确、及时登记不动产物权有关事项，避免登记错误。站在科学发展观的高度，土地登记机关对登记申请材料应该进行实质审查，只有进行实质审查，才能确保土地所有权登记行为正确、合法，最大限度的保护行政管理相对人的合法权益。但怎样进行实质性审查，审查到什么程度是一个值得探讨的问题。笔者认为，登记机构作出土地登记，对申请人提供的材料进行审查，应以尽“合理注意义务”，确保登记内容的真实性为限，登记机构对登记手续和材料进行审查，主要包括四个方面。一是，审查登记手续、提供的材料等是否合法、齐全。例，法律、法规、规章及规范性文件要求提供原件的，登记机关应要求申请登记人员提供原件。在行政诉讼过程中，如果被告所举证据，权属材料不能提供原件，复印、复制件，又无经办人与原件校对、签章，没有注明校对日期及原件的存放处。法院应该认定该证据不符合相关法律规定的形式要件，被告在作出被诉行政行为时，未尽到形式审查义务。二是，审查登记手续和材料的主要内容的真实性。登记机关怎样审查登记手续和材料内容的真实性，需要在实际工作中不断总结经验，逐步完善。笔者认为，登记手续和材料的主要内容的真实性，靠有证明力的证据证明。《物权法》第十二条第二款即规定了登记机构应该履行对申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看的职责。根据该条规定，对登记手续和材料的主要内容的真实性审查，如果申请人没有提供有证明力的证据的，应该要求申请人员提供有证明力的证据印证。三是，对申请人员提供的材料存在的疑点，应予以核实。《物权法》第十二条第一款第(四)项规定了登记机构应该履行就登记事项询问申请人的职责。笔者认为，需要询问申请人的情况应包括对申请人员提供的材料存在的疑点调查、核实。如果登记机构对申请人提供的登记材料疑点没有进行核实，就作出了土地登记行为，说明登记机构没有尽到应尽的“合理注意义务”。本案中，如果登记机构对申请人提供的合同能通过询问申请人的法定代表人进行核实，可辩别合同真伪，但登记机关恰恰未能做到“合理注意义务”。关于登记机构对申请人员提供的材料公章印鉴的真假，是需要鉴定才能得出结论的，笔者认为，登记机关是没有能力做到的，如果每次登记都去鉴定，不符合行政权的效率性。故笔者认为，对公章印鉴的真实性审查，在无人提出异义的情况下，一般不需要进行鉴定。《物权法》第二十一条规定“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任，登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”如果是申请人提供的材料公章印鉴是虚假的，最终承担赔偿责任的是提供虚假材料的人。国家赔偿责任是过错责任，如果登记机关没有过错，则不应该承担赔偿责任。
（何维）
【裁判要旨】登记机构作出土地登记，对申请人提供的材料进行审查，应以尽“合理注意义务”，确保登记内容的真实性为限，登记机构对登记手续和材料进行审查，主要包括三个方面：一是审查登记手续、提供的材料等是否合法、齐全；二是审查登记手续和材料的主要内容的真实性。三是对申请人员提供的材料存在的疑点，应予以核实。
