（一）首部

1.判决书字号
一审判决裁定书：北京市第一中级人民法院（2012）一中行初字第3744号行政裁定书。
二审裁定书：北京市高级人民法院（2013）高行终字第915号行政裁定书。

2.案由：人防工程使用审批

4.审级：二审

5.审判机关和审批组织
一审法院：北京市第一中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：何君慧；代理审判员：黄薇、薛政
二审法院：北京市高级人民法院
合议庭组成人员：审判长：刘行；代理审判员：李洋、向绪武

6.审结时间：
一审审结时间：2013年1月18日
二审审结时间：2013年5月21日

（二）一审情况

2. 诉辩主张：
1. 被诉具体行政行为：
2010年1月21日，被告国管局为第三人华纺公司颁发了国机防第272号中央国家机关人民防空工程平时使用证（以下简称被诉使用证），批准华纺公司使用国资委纺织中心宣武马连道甲10号院的人防工程，使用面积为3218平方米，使用期限自2010年至2015年。
原告诉称：
北京市西城区马连道甲10号馨莲茗园小区为华纺公司与其他两个公司于2003年开发建设的商品房小区。2009年7月，馨莲茗园小区召开第四次业主大会，由小区业主自行组建北京馨莲茗园物业服务有限公司为小区提供物业服务。该公司自2009年10月27日开始对包括小区人防工程在内的公共区域进行管理和服务。2010年1月，国管局向华纺公司颁发了被诉使用证。该使用证的颁发违反了《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人防法》）和《中央国家机关人民防空工程和普通地下室使用管理暂行规定》的相关规定，侵害了馨莲茗园小区全体业主对小区人防工程的使用权。2012年5月10 日，北京市西城区人民法院就华纺公司起诉原告保护物权纠纷一案作出（2010）宣民初字第9220号民事判决（以下简称9220号判决），判决原告返还华纺公司共55万元车位使用费。而原告作为小区业主大会代表机关，没有自身财产，所有财产均系全体小区业主所有。鉴于华纺公司非法取得国管局的许可，致使小区业主权益可能受到损失，而且这种损失有可能是持续的。故请求法院判决撤销被诉使用证，本案诉讼费由被告承担。
被告辩称：一、我局具有向华纺公司颁发被诉使用证的职权。二、我局向华纺公司颁发被诉使用证认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。三、原告不具备起诉的主体资格。根据《人防法》第二条、《中华人民共和国物权法》第五十二条的规定，人防工程是国家资产，而非个人的资产。馨莲茗园的业主与华纺公司签订的商品房买卖合同中所列明的分摊部位是不包括人防工程的，业主购买楼房支付的对价中不包括人防工程。因此，业主并不能因为购买楼房而取得与人防工程有关的权利。而该工程属于中央国家机关人防主管部门管理范围内的人防工程，针对中央国家机关及相关企事业单位颁发人防工程使用证，与业主无任何关系。此外，原告曾于2010年针对被诉使用证向法院提起诉讼，法院亦于2010年7月28日以原告不具备诉讼主体资格为由裁定不予受理，北京市高级人民法院亦作出维持的裁定，现原告再次起诉构成重复诉讼。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉，维持被诉使用证。
第三人述称：一、我公司取得被诉使用证程序合法，适用法律正确。二、原告的主体不适格。根据《物业管理条例》第十五条的规定，业主委员会只能实施业主大会决定的有关物业管理的事项，本案涉及的被诉使用证，不在物业委员会的职责范围内。三、原告起诉属于重复起诉，应当不予受理。综上，请求法院判决维持被诉使用证。

3.一审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为，虽然馨莲茗园业委会曾在2010年7月针对本案被诉使用证提起过行政诉讼，并被法院裁定不予受理，但是其提起的本案诉讼并非基于相同的事实和理由，不属于最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项规定的重复起诉的情形。被告国管局以及第三人华纺公司关于原告提起本案诉讼属于重复起诉的诉讼意见，本院不予采信。
《物业管理条例》第十五条规定，业主委员会执行业主大会的决定事项。该条款共五项，对业主委员会履行的职责作出明确规定，其中前四项均未规定业主委员会有代表小区业主提起诉讼的职责，该条款第（五）项规定，业主委员会履行业主大会赋予的其他职责。馨莲茗园业委会未提交证据证明业主或业主大会授权其以自己的名义代表该小区业主提起本案诉讼，其以自己的名义代表小区全体业主提起的本案诉讼不符合法定起诉条件。
根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。根据《人防法》第二条的规定，人民防空工程属于国家的重要战备设施，是国防工程的重要组成部分。该法第五条第二款亦规定，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。人民防空工程所有权人是国家，投资者可以作为人民防空工程的使用权人。本案现有证据无法证明涉案人防工程系由小区业主投资的事实，其与被诉使用证没有法律上的利害关系，不具备针对该行为提起诉讼的原告主体资格。馨莲茗园业委会关于人防工程的建设成本已经摊入销售价格，在开发商将商品房卖给业主后，投资主体亦由开发商变更为小区业主的诉讼意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。馨莲茗园业委会认为该小区业主享有人防工程使用权的主张亦缺乏事实及法律依据，本院亦不予采信。

4.一审定案结论：
北京市第一中级人民法院根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，作出如下裁定：驳回原告起诉。

（三）二审诉辩主张

上诉人诉称：代表小区提起诉讼是业主委员会维护全体业主合法权益的固有职责，无需业主大会或全体业主的积极授权即具备进行对外意思表示的能力。而且，小区业主作为人防工程事实上投资者，理应依法享有相应收益权，业主委员会对被诉使用证提起诉讼并无不当，一审裁定驳回起诉错误，请求二审法院撤销一审裁定，并依法确认上诉人的原告主体资格。

被上诉人国务院机关事务管理局辩称：馨莲茗园业委会未提供证据证明其起诉经过合法授权，且与被诉使用证不存在法律上的利害关系，一审裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。

被上诉人华纺房地产开发公司述称：业委会未经业主大会授权，不能代表业主行使物权，且与被诉使用证缺乏法律上利害关系，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。

（四）二审判案理由
北京市高级人民法院经审理认为，馨莲茗园业委会对被诉使用证提起本案诉讼，并无法律法规明确授权，且未提交证明业主或业主大会授权其代表小区业主提起诉讼的证据。同时，本案现有证据不足以证明馨莲茗园业委会与被诉使用证具有法律上的利害关系，因此，一审法院认定其提起本案诉讼不符合法定起诉条件，并据此裁定驳回起诉本无不当，本院应予支持。其上诉主张缺乏法律依据，本院不予支持。

（四）二审定案结论
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下裁定：驳回上诉，维持一审裁定。

（五）解说
本案争议的问题在于，业主委员会是否具有针对小区人防工程使用权审批行为提起行政诉讼的原告主体资格。
第一种意见认为：小区业主委员会具有原告主体资格。主要理由是虽然涉案人防工程为第三人投资建设，但随着房屋出售，该部分投资已经纳入房屋成本并转由购房人承担。小区业主已经成为涉案人防工程的实际投资人。根据"谁投资，谁收益"的原则，原告应当作为涉案人防工程的使用人。而在原告与第三人进行民事诉讼时，法院基于第三人取得被诉使用证，认定相关单位将涉诉防空地下室的使用权赋予了第三人，并据此判决原告承担相应的义务。被诉使用证致使原告丧失了对涉案人防工程的使用权，因此，原告与人防工程的使用有法律上的利害关系，具备行政诉讼主体资格。
第二种意见认为：小区业委会不具有原告主体资格。理由是小区业主并非人防工程的所有权人，亦非人防工程的投资人，其与被诉行为不具有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。
笔者同意第二种意见。主要理由为：
1、行政诉讼原告资格应当具备的条件。
行政诉讼原告资格是指启动行政诉讼程序，并能让法院对其争议进入实体审理的主体资格，简言之即公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。《行政诉讼法》第四十一条规定了"认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织"可以作为原告提起诉讼。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。原告资格范围的宽松与严格事关法院的司法定位，直接涉及司法对行政监督的范围和力度。过宽，极易滥诉，浪费司法资源；过窄，难免救济无门，妨碍司法公正。
判断是否具有法律上的利害关系可以从以下两个个方面来考虑：
⑴起诉请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益；
⑵原告与被诉行为之间形成了一种行政法律上的权利义务关系，而不是民法、刑法或其他法律上的权利义务关系。具体而言，被诉行为对起诉人的权利义务产生得失增减的实际影响。
2、人防工程的产权归属以及投资主体的问题
人防工程是人民防空建设工程的简称，是指为防备敌人空中袭击、消除空袭后果动员和组织人民群众所建造的防空建筑。包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。
⑴涉案人防工程的所有权人是国家
确定原告是否具有诉讼主体资格，应当首先确定人防工程的产权归属问题。
首先，《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》）第二条规定，人民防空是国防的组成部分。从这个意义上讲，人防资产同样是国防资产的组成部分。而《物权法》第五十二条规定：国防资产属于国家所有。据此，作为人防资产组成部分的人防工程，其产权应当属于国家所有。其次，结合民用建筑修建防空地下室属于人防工程的一种，《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则（试行）》第九条明确规定，作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积。事实上涉案人防工程也没有纳入第三人商品房销售面积进行分摊。第三，实践中，人防工程是实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。平时使用人防工程，应当向人防行政主管部门提出申请，经批准取得人防工程使用证后方可使用。由此可见，涉案人防工程的所有权人是国家，并非小区的业主。
⑵涉案人防工程的投资主体并未因商品房的出售而发生改变
《人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。结合民用建筑修建防空地下室是法律赋予建设单位的义务。为了鼓励建设单位（投资开发商）积极参与防空地下室工程建设，《人民防空法》第五条规定，国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。也就是说，建设单位（投资开发商）作为投资人，经批准领取人防工程使用证书，在确保人防功能完备的情况下，可以对"结合民用建筑防空地下室"进行开发利用(比如作为停车场、商场)，其人防地下室范围内的停车位（商场）使用权可以带限制条件地向业主转让（出租），其租赁收益权及管理权归投资人所有。本案中，第三人作为包括涉案人防工程在内的小区开发商，是修建人防工程的投资者。房屋建成后，开发商将小区商品房销售，由于人防工程的面积并未计入小区公用建筑面积，业主购买商品房时支付的对价款中并未包含涉案人防工程。即便修建涉案人防工程的成本摊入商品房售价中，但业主对商品房只是购买，是一种被动负担的行为，并非法律意义上的主动出资的"投资"行为，涉案人防工程的投资主体并未因商品房出售而发生改变。业委会主张业主购买房屋后，成为事实上的投资人，当然享有人防工程的使用权缺乏事实和法律依据。
3、小区业委会与被诉行为不具有法律上的利害关系
从前述分析可以得知，判断是否具有法律上的利害关系从以下两个个方面来考虑：一是起诉请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益；二是原告与被诉行为之间形成了一种行政法律上的权利义务关系，而不是民法、刑法或其他法律上的权利义务关系。具体而言，被诉行为对起诉人的权利义务产生得失增减的实际影响。
⑴小区业主并不享有人防工程的所有权或投资收益权
上面的分析可知，人防工程归国家所有，小区业主并不享有所有权，也不是涉案人防工程的投资者，不享有投资收益权。业委会诉称全体业主是涉案人防工程的投资主体，但其提交的证据不能证明该事实。
⑵民事诉讼判决基于本案被诉行为，认定第三人享有人防工程使用权并判令原告承担相应义务，并未导致原告与被诉行为之间形成行政法律上的权利义务关系
本案中，第三人作为人防工程的投资人，其向被告提出使用人防工程的申请及相关材料。被告经审查向其核发被诉使用证并无不当。相关的民事判决在认定涉案人防工程位于小区内，应首先满足小区业主的需要的同时，基于第三人取得被诉使用证，使用权在此可体现为使用期限内的收益权，判令原告支付停车位租金。民事判决一方面限定涉案人防工程的使用用途，即优先满足小区业主需要，另一方面，保护第三人的使用收益权。小区业主仅仅作为经改造为停车场的涉案人防工程的实际使用人。这种使用是基于涉案人防工程的性质及其现状，与被诉行为无实质关联性。
综上所述，本案的原告与被诉行为不具有法律上的利害关系，故原告不具备行政诉讼的主体资格。本案的一审、二审裁定是正确的。
（何君慧）