（一）首部

1.判决书字号：福建省福清市人民法院（2004）融行初字第04号。

2.案由：不服工伤理赔案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：福建省福清市胜德塑胶制品有限公司，住所地为福建省福清市高山镇坑下垅上工业小区。
法定代表人：翁某，董事长。
委托代理人：许永东、连丽容，福建浩辰律师事务所律师。
被告（被上诉人）：福建省福清市社会劳动保险公司。
法定代表人：王某，经理。
第三人：吴某，男，1985年7月30日出生，汉族，重庆市梁平县人，住福建省福州市仓山区。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省福清市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈训达；代理审判员：陈福兴；人民陪审员：陈萍。

6.审结时间：2004年3月12日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2003年9月5日，被告福清市社会劳动保险公司作出否定报备表，以榕劳险（2003）012号文件为由否定原告福清市胜德塑胶制品有限公司申报的工伤理赔，即不支付第三人吴某工伤保险待遇。同年10月27日，被告在否定报备表中增加了否定理由：职工医疗终结鉴定表手续不完整以及4月22日职工发生工伤后重新报名参加保险花名册。

2.原告福建省福清市胜德塑胶制品有限公司诉称：原告于2003年4月18日到被告处申请参加企业职工工伤、生育保险，被告的经办人员提出可由原告向前多交一个月的社保费用作为应急储备金，即由原告缴纳2003年3月1日至12月31日的社保费用，这样企业的参保时间就为2003年3月，可从2003年4月起享受工伤保险待遇。原告按被告的要求填报了社会保险费申报表及工伤、生育保险参保员工花名册，于当日将保险费4250元汇至被告账户。被告的经办人审核签字，确认原告所缴费款所属日期为2003年3月1日至12月31日，参保时间为2003年3月。4月22日，原告员工吴某发生工伤事故，原告将工伤保险待遇申请材料报送被告要求理赔。9月5日被告突然交给吴某一份未盖章的否定报备表，否定原告的工伤理赔。原告知悉后即要求被告复查，被告在否定报备表上添加了两条否定理由，盖上被告的公章，并将日期涂改为2003年10月27日。原告于10月28日申请复议，福清市劳动和社会保障局作出维持被告否定工伤理赔决定的复议决定。原告认为，其按被告要求缴纳了2003年3月1日至12月31日的社保费用，并经被告核准原告的参保时间为2003年3月，按规定原告从2003年4月起享受工伤保险待遇虽不符合常规做法但未损害他人利益，也未违反我国法律法规相关禁止性规定。被告签字核准行为属行政确认，非经法定程序不得撤销。若如被告所述原告参保时间为2003年4月，原告应从5月起享受工伤保险待遇，而被告要求原告交的是2003年3月1日至12月31日的保险费，则原告岂不是多交了两个月的保险费，这明显与新参保企业应预缴一个月的应急储备金的相关规定相违背。被告在否定报备表上加注的职工医疗终结鉴定表手续不完整和原告先工伤后保险的理由没有法律依据和事实根据。退一步说即使理赔手续不完整也应通知补充，不能直接否定理赔。综上，被告作出的否定理赔行为无事实和法律依据，程序违法，请求依法予以撤销。

3.被告福建省福清市社会劳动保险公司辩称：2003年8月21日，被告的经办人员受理了原告的工伤理赔申请后，于8月22日把不予理赔的原因和结果以电话和当面告知形式通知原告和第三人。9月5日，因第三人申请仲裁要求被告出具书面否定依据，被告即为其办理了否定报备表。10月27日，原告为了提起行政复议要求被告提供盖章的否定报备表，被告应原告的要求提供了加盖公章和更改了时间的否定报备表。至于否定报备表中增加了两个否定理由是因为伤者本人多次到公司反映是先发生工伤后参保的，又恰好是原告在第三人发生工伤事故后重新报送花名册，被告加上否定理由的目的是让劳动局在调查时一并清查此嫌疑。被告认为，原告于2003年4月18日申请参加企业职工工伤、生育保险，被告的经办人员明确告知原告多收1个月的社保是属于应急储备金，原告也承认这个事实。至于申报表中体现的参保时间是受表格内容的限制，不能单独体现“应急储备金”栏目。花名册中参保时间是因被告经办人员粗心大意对原告重新报送的花名册没有更改所致。根据福州市劳动局榕劳险［2002］第012号《关于进一步做好工伤、生育保险社会统筹基金征缴工作的通知》第六条的规定，原告于2003年4月18日缴费，则参保人员应自5月起享受保险待遇，因此，被告否定了原告要求工伤理赔的申请。请求依法维持被告对原告作出的否定工伤理赔行为。

4.第三人述称：其于2003年9月5日收到否定报备表，请求法院依法判决。

（三）事实和证据
福建省福清市人民法院经公开审理查明：2003年4月18日，原告福清市胜德塑胶制品有限公司填报了社会保险费申报表及工伤、生育保险参保员工花名册（其中包括第三人吴某），向被告福清市社会劳动保险公司申请参加企业职工工伤、生育保险，并于同日将该公司50名员工的工伤、生育保险费人民币4250元汇至被告账户。其中社会保险费申报表中表明原告所缴保险费所属日期为2003年3月1日至12月31日，工伤、生育保险参保员工花名册注明参保时间为2003年3月，被告的工作人员谢某对上述两份材料予以审核签名。4月22日，第三人吴某发生工伤事故。7月27日，福清市劳动和社会保障局作出融劳认字［2003］第095号“关于认定吴某负伤属工伤的决定”。8月21日，福清市劳动鉴定委员会作出［2003］融劳鉴字第0454号“职工工伤、病残程度结论通知书”。同日，被告受理了该工伤理赔申请。9月5日，被告作出否定报备表，以榕劳险［2002］第012号文件第六条规定为由对该工伤事故予以否定理赔。10月27日，被告在该否定报备表中增加了否定理由：（1）榕劳险［2002］第012号文件第六条规定。新参保企业工伤理赔必须在交款后次月理赔；（2）职工医疗终结鉴定表手续不完整；（3）4月22日该职工发生工伤后重新报参加保险花名册。被告在该否定报备表上加盖公章并将时间由2003年9月5日改为2003年10月27日。原告不服该否定工伤理赔行为，向福清市劳动和社会保障局申请行政复议，福清市劳动和社会保障局于12月3日作出融劳复决字［2003］第01号行政复议决定书，维持了被告的否定工伤理赔行为，原告在法定起诉期限内向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.社会保险费申报表。
2.工伤、生育保险参保员工花名册。
3.2003年4月18日的中国建设银行信汇凭证（第0XXXXXX9号）。
4.2003年9月5日福清市社会劳动保险公司的否定报备表。
5.2003年10月27日福清市社会劳动保险公司的否定报备表。
6.福清市劳动和社会保障局融劳社复决字［2003］第01号行政复议决定书。
7.福清市劳动和社会保障局融劳认字［2003］第095号“关于认定吴某负伤属工伤的决定”。
8.福清市劳动鉴定委员会［2003］融劳鉴字第0454号职工工伤、病残程度结论通知书。
9.劳动和社会保险行政复议申请书。

（四）判案理由
福建省福清市人民法院认为：原告福清市胜德塑胶制品有限公司认为其已缴纳了从2003年3月1日至12月31日的工伤、生育保险费，按规定应从2003年4月1日起享受工伤保险待遇，而被告福清市社会劳动保险公司作为根据法律、法规的授权行使社会保险事务行政职权的社会保险经办机构应依法对原告申报的第三人工伤事故进行理赔，被告作出否定工伤理赔行为对原告权利义务已产生实际影响，原告与本案被诉否定工伤理赔行为有利害关系，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受案范围和该法第四十一条规定的起诉条件。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，被告对所作出的被诉否定工伤理赔行为的合法性负举证责任，应当就作出被诉否定工伤理赔行为的对行政相对人有关事实的认定向法庭举证，即其应就其确认的职工医疗终结鉴定表手续不完整和4月22日该职工发生工伤后重新报参加保险花名册之事实进行举证。本案中，被告未举证证明原告的工伤理赔申请具有上述事实，被告对此应承担举证不能的法律后果，故被告以原告工伤理赔申请具有职工医疗终结鉴定表手续不完整和先工伤后参保嫌疑的事实来否定工伤理赔，证据不足。
《福建省企业职工工伤保险试行规定》第九条和《福州市企业职工工伤保险实施细则》第九条第一款规定了各企业参加工伤保险应预缴1个月的工伤保险费作为应急储备金。上述地方规章均未规定参加工伤保险的企业和职工应从缴纳保险费后的次月起才能享受工伤保险有关待遇，否则，必然导致履行了参加社会保险缴纳工伤保险费义务后不能即时享有相关工伤保险待遇。《福建省劳动安全卫生条例》第二十五条、第二十六条规定：“企业已为劳动者投工伤保险的，在工伤事故中伤亡的劳动者，由保险部门按国家有关规定给予工伤保险待遇。”“企业尚未为劳动者投工伤保险的，在工伤事故中伤残的劳动者，治疗期间工资照发，所需医疗费用由企业支付；自定残之日起，企业应按下列规定以所在地（市）上年度劳动者年平均工资为标准，一次性付给伤残者伤残抚恤费……”闽政［1995］第36号《福建省人民政府关于〈福建省劳动安全卫生条例〉有关条文的应用解释》第七点就《福建省劳动安全卫生条例》第二十六条中“企业尚未为劳动者投工伤保险”解释为“是指事故发生之日，企业还未为劳动者投工伤保险的，其抚恤或补偿按本条款规定执行。”由此可见，该地方性法规对是否享受工伤保险有关待遇是以事故发生之日企业是否已为劳动者投工伤保险为准。而作为规范性文件的福州市劳动局榕劳险［2002］第012号《关于进一步做好工伤、生育保险社会统筹基金征缴工作的通知》第六条关于“新参保企业和职工纳入工伤、生育保险后，应从企业缴纳保险费后的次月起才能享受工伤、生育保险有关待遇。在企业缴纳工伤、生育保险费的交款当月以及之前的职工工伤事故理赔和女职工生育待遇，由所在单位按有关规定支付”的规定显然与《福建省劳动安全卫生条例》的相关规定不相一致，根据“高层次效力的法律规范优于低层次效力的法律规范”的法律适用原则，该规范性文件的相关规定应不适用于本案。本案中，原告于2003年4月18日向被告申请参加企业职工工伤保险，被告亦审核确认原告于2003年4月18日申报参加工伤保险、缴纳工伤保险费所属日期为2003年3月1日至12月31日以及第三人吴某参保时间为2003年3月等事实后，以榕劳险［2002］第012号文件第六条规定新参保企业工伤理赔必须在交款后次月理赔为由，而否定原告申报的工伤理赔的行为显属适用法律、法规错误。

（五）定案结论
福建省福清市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第二十七条、第五十四条第（二）项第1、2目之规定，作出如下判决：
1.撤销被告福清市社会劳动保险公司对原告福清市胜德塑胶制品有限公司作出的否定工伤理赔的具体行政行为。
2.被告福清市社会劳动保险公司应在本判决生效之日起30日内对原告福清市胜德塑胶制品有限公司的工伤理赔依法重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币100元，由被告福清市社会劳动保险公司负担。

（六）解说
本案是由否定工伤理赔行为而引起的，笔者试就该起社会保险行政诉讼案件做如下法理分析：
1.关于本案程序性问题的审查
首先，被诉行为应属可诉的具体行政行为。
《社会保险行政争议处理办法》第二条规定：“本办法所称的社会保险行政争议，是指经办机构在依照法律、法规及有关规定经办社会保险事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议。”该办法第九条规定：“申请人认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内向经办机构申请复查或者向劳动保障行政部门申请行政复议。申请人与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件，申请人也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。”
本案中，社保公司作出否定报备表，否定原告申报的工伤理赔，系原告向被告申报第三人享受工伤保险待遇，被告在审核中作出的不支付第三人工伤保险待遇所作出的行政处理。因此，本案所涉争议属社会保险行政争议，引起该争议的行为属可诉的行政行为，符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款的规定。同时，因对此类行政行为并无法律规定复议前置，相对人可以直接向人民法院提起行政诉讼。
其次，原告与被诉具体行政行为间存在利害关系。
《福建省劳动安全卫生条例》第二十五条、第二十六条规定：“企业已为劳动者投工伤保险的，在工伤事故中伤亡的劳动者，由保险部门按国家有关规定给予工伤保险待遇。”“企业尚未为劳动者投工伤保险的，在工伤事故中伤残的劳动者，治疗期间工资照发，所需医疗费用由企业支付；自定残之日起，企业应按下列规定以所在地（市）上年度劳动者年平均工资为标准，一次性付给伤残者伤残抚恤费……”《福建省人民政府批转省劳动厅、财政厅、体改委关于〈福建省企业职工工伤保险试行规定〉的通知》第二十二条规定：“职工因工致残被鉴定为五级至十级的，其待遇按照以下规定办理：（一）由社保机构以当地上年度统筹企业职工月平均缴费工资为基数，发给一次性伤残补助金……”
根据以上规定，职工受工伤后是根据企业有否为其投保的事实来确定其所应当获得的是伤残抚恤金还是伤残补助金。本案中，被告作出的否定原告申报的工伤理赔行为，直接关系到是由原告向第三人支付伤残抚恤金，还是由社保公司向第三人支付伤残补助金。这正是原告极力主张自己在2003年4月22日第三人发生工伤之前已经为第三人投保并享受保险待遇，而被告却极力主张原告从2003年5月起才享受保险待遇的真正原因所在。因此，原告与被诉行政处理间存在法律上的利害关系。
最后，社保公司具备行政诉讼被告主体资格。
依照《劳动法》第七十四条第一款关于“社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任”的规定，并参照《社会保险行政争议处理办法》第二条关于“本办法所称的经办机构，是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构”的规定，可以确认福清市社会劳动保险公司属于根据法律法规的授权行使社会保险事务行政职权的社会保险经办机构，可以自己的名义承担行政法律责任，是本案适格的被告。
2.关于本案实体性问题的审查
首先，被告举证责任应当指向的证明对象。
根据行政诉讼法的规定，被告对所作出的行政行为的合法性负举证责任，应当就作出被诉行政行为的行政程序、对行政相对人有关事实的认定以及实施行政管理中适用法律的情况等行政事实向法庭举证。即，法律推定被告作为行政主体，在行政诉讼程序中可以并且应当完成对自己行为合法性的证明，当其无法或者不能正确履行证明义务时，将承担相应的由诉讼程序而必然导出的法律责任。
由于在本案中被告系依原告即用人单位的申请，作出否定报备表，对第三人的工伤事故予以否定理赔。因此，关于第三人工伤前后有关企业的投保事实和基于该事实的法律适用问题即为被告的证明对象。
其次，对被诉具体行为的事实审查。
行政诉讼的审查是一种否定式的审查，其审查的目的不在于确立行政法律关系，而在于审查被告确立某一行政法律关系时依据的是不是符合法定要件的事实。
就本案而言，法官需要进行评判的是被告确认“职工医疗终结鉴定表手续不完整”和“4月22日该职工发生工伤后重新报送参加保险花名册”之事实是否证据充分。本案中，被告未举证证明原告的工伤理赔申请具有上述事实，其在行政诉讼程序中无法完成对自己行为合法性的证明，应承担举证不能的法律后果。因此，被告以“职工医疗终结鉴定表手续不完整”和“4月22日该职工发生工伤后重新报送参加保险花名册”的事实来否定工伤理赔，证据不足。
最后，对被诉具体行为的法律审查。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，只有法律、法规才能作为行政行为的依据，行政规章可以参照。但是由于我国的行政立法滞后，导致行政机关在作出具体行政行为时，仍大量引用规章以下的规范性文件，这种情况在审判实践中已屡见不鲜。因此，从我国的实际情况出发，只要规范性文件不与法律、法规及规章相抵触，并符合有关立法精神，其在审判实践中仍然可以参照。
本案中，被告引用的规范性文件福州市劳动局榕劳险（2002）012号《关于进一步做好工伤、生育保险社会统筹基金征缴工作的通知》第六条规定，与《福建省劳动安全卫生条例》第二十五条、第二十六条的规定不一致，根据法律位阶秩序规则，在不同位阶的法律规范有冲突、有抵触或不一致的情况下，应当优先适用高层级的法，故被告适用法律错误。法院已向福州市劳动和社会保障局发出司法建议书，建议其对榕劳险012号《关于进一步做好工伤、生育保险社会统筹基金征缴工作的通知》第六条的规定予以修改。
（福建省福清市人民法院　陈训达　林前）