(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:广东省河源市源城区人民法院(2006)源行初字第1号。
二审判决书:广东省河源市中级人民法院(2006)河行终字第18号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):程某,女,中华人民共和国香港特别行政区居民,住香港。
委托代理人(一审):欧某,女,源城区行政复议办公室工作人员。
委托代理人(二审):刘某,源城区行政复议办公室工作人员。
被告(上诉人):河源市公证处。
委托代理人(一审):黄某,该处公证员。
委托代理人(一审):陈伟健,河源市法律援助处律师。
委托代理人(二审):肖伟华,河源市公职律师事务所律师。
第三人:广东发展银行河源办事处。
法定代表人:陶某,该办事处总经理。
委托代理人:赖某,个人信贷中心副经理。
第三人:三维(东源)实业投资有限公司。
法定代表人:张某,该公司董事长。
委托代理人:罗某,源城区行政复议办公室工作人员。
第三人:广东省东源友谊公司。
第三人:东源县城建综合开发总公司。
5.审判机关和审判组织
一审法院:广东省河源市源城区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:马新良;审判员:李永东、陈荣辉。
二审法院:广东省河源市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:谢健生;审判员:李伟亮、周海辉。
6.审结时间
一审审结时间:2006年5月29日。
二审审结时间:2006年9月30日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
1995年3月10日,第三人广东发展银行河源办事处与第三人三维(东源)实业投资有限公司签订协议书,约定广东发展银行河源办事处在第三人三维(东源)实业投资有限公司提供手续完备的足额抵押物前提下,为三维(东源)实业投资有限公司提供在中国农业信托投资公司货款担保1 000万元,并约定对协议书及房地产抵押办理公证。河源市公证处于1995年3月11日出具(1995)河证内字第042号公证书。
(2)原告诉称
被告作出的(1995)河证内字第042号公证认定事实不清,程序违法:1)原告没有将房产作抵押。原告的房屋出租给了刘某1。1994年冬,原告将国土证和建设工程规划许可证交给刘某1,委托刘某1办理房产证。原告没有将上述材料提供给被告。公证档案中,与原告有关的材料都不是原告书写及提交。直至2003年上半年,原告才知自己的房产被“抵押”了。2)被告没有认真核实公证申请人的身份,让持有“姓名程某,出生时间1954年8月28日,住址:河源县城镇上城城脚下35号”身份证复印件的人冒充原告申请公证,违反了《公证暂行条例》第十八条。3)对从香港传真过来的授权委托书被告没有要求当事人提供司法部指定的香港公证人的公证证明。被告认定委托手续真实完备,违反了《公证暂行条例》第九条。4)在公证申请人不到场的情况下,仅凭委托书(传真件)便认定程某签名印章属实,违反了《公证暂行条例》第十六条。因该公证在相关民事诉讼案件中被法院作为定案证据采信,导致原告房产被强制执行的严重后果,侵害了原告合法权益。请求法院判决撤销被告作出的(1995)河证内字第042号公证,并由被告承担本案诉讼费。
(3)被告辩称
1)(1995)河证内字第042号公证并没有涉及香港居民,法院应依法驳回原告起诉。2)原告起诉超过2年期限。被告自1995年 3月11日出具公证书至今已是10年有余,在此期间,原告并没有提出任何异议。原告于2003年4月15日向河源市中级人民法院递交暂缓执行申请书,这足以证明2年前原告已知道公证内容,原告于2年后才提起行政诉讼,超过起诉期限。3)被告作出的公证适用法律、法规正确,程序合法,事实清楚。原告委托其胞弟程某1申请办理公证,程某1向被告提供了委托书和身份证,以及国有土地使用证和建设工程规划许可证等。被告按《公证暂行条例》和《公证程序规则(试行)》的规定,进行受理、审查、出证,不存在违反法律、法规、规章的行为。4)原告既然是香港居民,在中国内地申办国有土地使用证和建设规划许可证时,就该提供香港居民身份证,而不能使用中国内地身份证。
(4)第三人广东发展银行河源办事处述称
河源市公证处的公证行为不是具体行政行为,不属于行政机关运用行政职权管理社会的活动。公证是公证机构对当事人民事法律行为、法律事实和文书的真实性、合法性的证明活动,对公证书效力的认定是民事调整的范围,不是行政法调整范围。综上认为,原告的行政起诉应予以驳回。
(5)第三人三维(东源)实业投资有限公司述称
1994年冬,原告的房屋承租给第三人三维(东源)实业投资有限公司办公,当时原告因委托办公室负责人刘某办理房产证,将相关证件交给了第三人,后来第三人未经原告同意将证件拿到广东发展银行河源办事处作“抵押”。协议书、合同公证申请书、委托书以及物业抵押认定书上“程某”的签名均不是原告所写,是第三人请他人代写的,原告并不知情。公证时,原告不在场。
(6)第三人广东省东源县友谊公司经合法传唤未到庭参加诉讼。
(7)第三人东源县城建综合开发总公司经合法传唤未到庭参加诉讼。
2.一审事实和证据
广东省河源市源城区人民法院经公开审理查明:1995年3月10日,第三人广东发展银行河源办事处与第三人三维(东源)实业投资有限公司签订协议书,约定广东发展银行河源办事处在第三人三维(东源)实业投资有限公司提供手续完备的足额抵押物前提下,为三维(东源)实业投资有限公司提供在中国农业信托投资公司货款担保1 000万元。为此,东源县城市建设综合开发总公司、东源县友谊公司作为合同的丙方、丁方,同意将各自所有的房地产向广东发展银行河源办事处作抵押,原告的名字出现在协议书中戊方。法人代表栏中,旁边还注有“程某1”代的字样。当日,第三人广东发展银行河源办事处与第三人三维(东源)实业投资有限公司向被告提出公证申请,要求对协议书进行公证。被告根据申请人提交的协议书“程某2”(而不是程某)的身份证(编号4XXXXXXXXXXXXX2,住址河源县源城镇上城城脚下35号)、河市府国用字(91)第16000300445号国有土地使用证、0607号建设工程规划许可证以及从香港传真过来的署名“程某”的委托书,于1995年3月11日出具(1995)河证内字第042号公证书。被告未将公证书送达给原告。
2002年9月2日,广东发展银行河源办事处以欠款纠纷为由将第三人、东源县城市建设综合开发总公司、东源县友谊公司、程某(身份证编号:4XXXXXXXXXXXXX2)告上法庭,同年11月19日河源市中级人民法院作出(2002)河中法经初字第62号民事判决,判决程某以其提供的抵押物折价或拍卖、变卖的价款承担抵押担保责任。2003年上半年,原告知道自己的房屋将被法院处理,于2003年4月15日向河源市中级人民法院提出暂缓执行申请。原告并向法院提出再审申请,法院于2003年8月6日裁定对上述判决进行再审,于2004年6月16日作出(2003)河中法民二再(初)字第4号民事判决,确认公证书中涉及程某的公证内容无效。第三人广东发展银行河源办事处提起上诉,2005年1月26日作出(2004)粤高法民四终字第241号民事判决,承认了公证书的效力。2005年3月10日,原告代理人签收了省高级人民法院的判决书。2005年6月3日,原告向源城区人民法院提起行政诉讼。2005年8月5日,本院作出(2005)源行初字第4号行政判决,撤销被告河源市公证处于1995年3月11日作出的(1995)河证内字第042号涉及原告程某在协议书上签名抵押房屋、程某的签名属实的公证。被告河源市公证处提起上诉。2005年10月27日,二审法院作出(2005)河中法行终字第18号行政裁定,认定属于遗漏必须参加诉讼的当事人,审判程序不符合有关司法解释的规定,本案发回重审。
上述事实有下列证据证明:
原告向法庭提交证据如下:
(1)(2002)河中法经初字第62号民事判决书、(2003)河中法民二再(初)字第4号民事判决书、(2004)粤高法民四终字第241号民事判决书,证明原告是抵押房屋的所有人,是本案适格当事人,原告提起行政诉讼没有超过起诉期限;
(2)关于撤销(1995)河证内字第042号公证书的投诉、原告给河源市人大法工委的函,证明原告于2005年3月、4月分别向被告和河源市人大法工委投诉,要求撤销被告作出的公证;
(3)原告的身份证复印件,证明原告真实姓名和身份;
(4)河源市公安局出入境管理科于2003年4月9日出具的证明,证明程某于1953年10月6日出生,原是河源市东源县黄村镇居民,于 1988年6月获批准单程出港定居;
(5)河源市公安局出入境管理科于2003年12月1日出具的证明,证明程某2的身份证复印件不是程某原在中国内地的身份证。
被告向法庭提交的证据如下:
(1)协议书,证明被告出具的(1995)河证内字第042号公证是合同公证,而不是委托公证,原告同意将房屋抵押,被告出具的公证书中“程某也在协议上签了名”是表述不当,按规定可收回更正后重发或另行制发补充性的公证书;
(2)委托书、程某1身份证复印件,证明原告委托其弟程某1代理抵押事项;
(3)程某2身份证复印件、河市府国用字(91)第 16000300445号国有土地使用证、0607号建设工程规划许可证,证明原告委托程某1办理相关事宜,说明原告同意将房屋抵押。
(4)土地登记申请书,证明原告在办理国有土地使用证时用“程某2”身份,说明程某2即是原告;
(5)暂缓执行申请书,证明原告的起诉超过起诉期限;
(6)(2004)粤高法民四终字第241号民事判决书(在原告提供的第(1)组证据中),证明原告将房屋抵押的事实。
3.一审判案理由
广东省河源市源城区人民法院经审理认为:《公证程序规则(试行)》(司法部第13号令)第九条规定:“居住在国外或香港、澳门、台湾地区的当事人,委托代理人申办公证事项,其委托书应经当地公证人、我驻外使领馆公证,或经司法部指定的机构、人员证明。但司法部另有规定的除外。”被告在办理公证过程中,对香港传真过来的委托书未经香港公证人或司法部指定的机构、人员证明便给予认可,并出具了(1995)河证内字第042号公证书,违反了上述规定,属违反法定程序。而且被告在核查申请人身份时,将“程某2”与原告混同一人,也造成了公证行为的主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第3目的规定:对涉及原告的公证内容应予撤销。被告在作出公证后未向原告送达公证书,且公证书中没有告知诉权和起诉期限,根据最高人民法院《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定,该案的起诉期限为从原告知道公证内容(2003年)之日起2年内,且原告自知道公证行为后便向河源市中级人民法院提出再审申请,直至2005年3月10日原告收到省高级人民法院的判决,原告对公证行为是提出了异议的,原告并未放弃自己的权利。在被告未告知诉权的情况下,原告通过民事诉讼来主张自己的权利,而没有及时提起行政诉讼,不属于原告自身的原因。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条关于“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期间内”的规定,自河源市中级人民法院2003年8月16日裁定对(2002)河中法经初字第 62号民事判决进行再审,至2005年3月10日原告接到省高级人民法院作出(2004)粤高法民四终字第241号民事判决书之间的期间应予扣除,原告的起诉本院应予受理。被告在诉讼过程中申请本院调取证据[见被告提供的证据(4)、(5)],本院对该证据予以采信。被告据此证明的原告是中国内地居民身份及超过起诉期限,本院不予采纳。
4.一审定案结论
广东省河源市源城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第3目,以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十三条,作出如下判决:
撤销被告河源市公证处于1995年3月11日作出的(1995)河证内字第042号公证中涉及原告程某在协议上签名抵押房屋、程某的签名属实的公证。
本案受理费200元由被告河源市公证处承担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人(原审被告)诉称
(1)被上诉人不是本案适格的诉讼主体,无权对公证书提出异议。1)河证内字第042号公证书公证申请人是程某2,住上城城脚下35号,身份证号为4XXXXXXXXXXXXX2,属于中国内地居民,而非香港居民程某。2)河市府国用字(91)第1600300445号国有土地使用证档案中的权利人为程某2,而非被上诉人。(2)被上诉人委托其弟程某1办理公证的事实应予确认。1)被上诉人程某与程某1是姐弟关系,通过程某1将程某的国有土地使用证等证件拿来作抵押是有效的。2)从香港传真过来的委托书证明被上诉人的确委托其弟程某1办理抵押公证。广东省高级人民法院(2004)粤高法民四终字第241号民事判决书对公证书所证明的程某1代理程某签订抵押协议的事实予以了确认。(3)上诉人出具的(1995)河证内字第042号公证书内容真实、合法,程序规范。1)被上诉人程某委托胞弟程某1来办理公证时,提交了河市府国用字(91)第16000300445号国有土地使用证和第0607号建设工程规划许可证原件及程某2的身份证和从香港传真过来的委托书。上诉人根据被上诉人程某的委托代理人程某1提供的上述材料进行了必要的审查。由于身份证中的“平”字与国土证中的“萍”字不一致,上诉人曾到市国土局查阅国土档案,发现国土档案中申请登记使用的身份证是“程某2”与程某1提交公证用的被代理人的身份证无异。这说明是国土局工作人员因疏忽而将国有土地使用证的土地使用者“程某2”误写成“程某”。既然公证申请人程某2属于内地居民,国土局档案中的权利申请人程某2也同属内地居民,上诉人出证行为未违反《公证程序规则(试行)》第九条的规定。2)司法部1991年7月3日作出的司法函字[1991]235号《关于执行〈公证程序规则〉(试行)第九条有关问题的批复》第一条规定:“居住在国外或港澳台地区的当事人委托国内(内地)代理人申办民事公证事项,代理人应持委托人从国外寄来的委托书信(含电传、电报)到公证处代为申办,该委托书信(含电报、电传)不需要办理公证。”因此,其电传委托书无须经香港公证人公证。上诉人办理公证事项未违反《公证程序规则(试行)》的规定。3)(1995)河证内字第042号公证书中“程某也在协议上签了名”属于笔误。4)一审法院判决认定被上诉人因进行民事诉讼而耽误的起诉期间应予扣除,属于适用法律错误。综上所述,上诉人认定被上诉人程某委托其弟程某1办理公证的事实应属合法有效,上诉人出具的公证书的内容真实、合法,程序规范,被上诉人提起行政诉讼已超过了2年的起诉期限,请求二审法院裁判驳回被上诉人的起诉。
2.被上诉人(原审原告)辩称
(1)被上诉人程某是适格的诉讼主体,是(1995)河证内字第024公证书所涉及房产的权利人,房屋权属至今无争议。公证行为将导致其房产被法院强制执行,侵害其合法权益。(2)程某的国土档案及公证档案中“程某2”身份证复印件均不是程某本人的,也不是其提交。事实上,程某在内地生活期间没有办理身份证。(3)(1995)河证内字第042号公证书涉及程某的内容存在主要证据不足、程序违法等错误,依法应予撤销。1)1995年3月10日协议书程某的签名明显是他人代写的。2)办理公证时,申请人的身份证姓名与委托书的委托人、房产证的权利人不一致。3)委托书无认证,也无原件。4)公证时程某不在场,却认定程某签名属实,显属违反法定程序。(4)答辩人的起诉未超过起诉期限。1)公证书未告知诉权和起诉期限。2)民事诉讼期间应予扣除。综上,请求二审驳回上诉,维持原判。
3.第三人三维(东源)实业投资有限公司辩称
程某的房屋证件是我公司直接拿到广东发展银行作抵押的,未征求其本人意见。1995年3月10日协议书、合同公证申请书、1995年1月15日委托书、2月13日物业抵押认可书上程某的签名均不是其本人所写,是我公司请他人代写,程某并不知情。“程某2”的身份证复印件也不是程某提交。请求法院公正处理。
4.第三人广东发展银行河源办事处述称
同意上诉人的意见,程某提起的行政诉讼应予驳回。
(四)二审事实和证据
广东省河源市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
广东省河源市中级人民法院经审理认为:本案公证涉及的抵押房屋,产权人是被上诉人程某,房屋产权并无争议。该公证书的内容与程某有法律上的利害关系,程某作为原告主体向法院提起行政诉讼,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第(八)项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的规定。被上诉人提出程某不是本案诉讼主体的异议不成立。因公证处未向程某送达公证书,且公证书中没有告知诉权和起诉期限。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定,起诉期限从应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但不得超过2年。程某得知自己的房屋因公证将被法院处理,于2003年4月15日提出执行异议,并向法院提出再审申请,至2005年3月10日接到(2004)粤高法民四终字第 241号民事判决书。该行为是被上诉人程某积极寻求法律途径以维护合法权益的表现,期间即发生诉讼时效的中断。2005年6月3日,程某向源城区人民法院提起行政诉讼,符合法律规定。故上诉人以被上诉人的诉讼超过期限规定为由要求驳回起诉的主张,本院不予支持。
《中华人民共和国公证暂行条例》(1982年4月13日国务院发布)第十八条规定:“公证员必须审查当事人的身份和行使权利、履行义务的能力;审查当事人申请公证的事实和文书以及有关文件是否真实、合法。”第二十五条规定:“公证处对不真实、不合法的事实与文书应拒绝公证……”被上诉人程某于1988年6月获准出港定居,持有香港居民身份证,委托书是1995年2月15日从香港传真过来,委托人是“程某”,公证涉及的房屋的国有土地使用证使用人是程某。而公证时提供的身份证是“程某2”,内地居民。委托办理公证的委托书与公证时提供的身份证的人名不相符,居民身份也明显不同,即公证提供的材料不真实,公证处应当拒绝公证。但公证处据此作出(1995)河证内字第042号公证书,其行为显然违反了上述法规的规定。公证处的公证行为的存在,妨碍了被上诉人的民事权利的行使,对被上诉人权益的保护产生了不利影响,因此,原审判决撤销(1995)河证内字第042号公证中涉及程某在协议上签名抵押房屋、程某的签名属实的公证并无不当,应予维持。
(六)二审定案结论
广东省河源市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审受理费200元,由上诉人负担。
(七)解说
本案涉及证明行为的可诉性、原告主体资格、起诉期限及公证行为是否合法的判决理由问题。
1.证明行为虽然涉及相对人的权利义务,但不直接创设权利义务,是一种观念上的表示,因而属于准行政行为。证明是将客观存在的情况向第三者进行权威性的陈述,以增加第三者的确信。特定机关的证明有时是取得某项法定权利的资格或前提条件。从实际情况看,并不是所有的机关的所有证明都是符合实际的证明。这就对相对人的权益发生了实际影响。所以,在国外,证明行为通常被纳入行政诉讼受案范围。在国内,此问题曾有争议,而现在基本上取得了一致的看法。证明行为既包括公证行为,也包括一般的证明行为。公证行为的可诉性涉及公证的体制问题,如果一个公证行为是行政机关以国家的名义作出的,而不是一个民间的团体作出的话,它应具有准行政行为性质,应该是可诉的。故本案应属行政法调整范围。
2.原告主体资格。身份证为“程某”的是香港居民,身份证为“程某2”的是内地居民。究竟谁才具有原告主体资格?上诉人认为,房屋抵押公证时所提交的身份证是内地居民“程某2”,故香港居民“程某”不具有原告的主体资格。要解决这一问题,在审查时首先应弄清楚原告的诉讼请求是什么?具体行政行为的内容对其权利义务有无产生实际影响?是否存在法律上的利害关系?
本案诉请撤销公证,公证内容涉及房屋抵押,而双方对房屋产权人是被上诉人程某,并无争议,因此,公证对程某的民事权利产生了不利影响,与程某有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第(八)项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的规定,程某可以作为原告主体向法院提起行政诉讼。
3.(1995)河证内字第042号公证书于1995年3月11日作出,2005年6月3日程某向源城区人民法院提起行政诉讼。原告的起诉是否超过起诉期限?有无中断?根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定,起诉期限从应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中,原告程某在2003年得知房屋因抵押公证被法院处理,于同年4月15日提出执行异议,并对涉及抵押房屋的民事纠纷申请再审至2005年3月10日结案,2005年6月3日才向法院提起行政诉讼,单从时间来看,已超过2年。那么,是否属于起诉人自身的原因,被耽误的时间应否扣除?这一问题值得探讨。
第一种观点认为,民事关系和行政关系是两个不同的法律关系,法律调整的范围也不同,起诉人知道具体行政行为内容后,非因不可抗力等原因,应在起诉期限内提起行政诉讼。本案起诉人提起民事案件再审,不是不可抗力等原因,应属超过起诉期限。
第二种观点认为,起诉人提起民事再审,是寻求法律保护财产合法权益的途径,并未放弃行政起诉权,只是在民事法律穷尽之后,再寻求行政法律救济。期间耽误的时间应予扣除,故没有超过起诉期限。
笔者比较赞同第二种观点,在中国现有的法律制度下,公众的法律意识比较薄弱,对民事与行政法律的有关规定不可能了解得很详细,一般情况下,应当充分保护行政相对人的诉权,侧重于对具体行政行为的合法性审查。
4.判决理由。本案一、二审判决结果虽然相同,但判决的理由不尽相同。从审理角度和说服力上看,二审更为准确、更具说服力。一审判决以委托书未经证明及核实、“程某”与“程某2”身份混同、公证行政行为证据不足撤销公证,只作简单叙述,没有针对性地引用有关法律、法规作出论述。二审判决时针对本案争议焦点,引用相关的法律规定一一进行论述,层次分明,有针对性,说服力更强。
(广东省河源市中级人民法院 谢健生)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第239 - 247 页