(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省南通市港闸区人民法院(2003)港行初字第25号。
二审判决书:江苏省南通市中级人民法院(2003)通中行终字第117号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):顾某,男,江苏省南通市富士通微电子股份有限公司职工。
被告(被上诉人):江苏省南通市公安局车辆管理所。
法定代表人:成某,所长。
委托代理人:曾某,江苏省南通市公安局交巡警支队干部。
委托代理人:张某,江苏省南通市公安局车辆管理所干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省南通市港闸区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李琴;审判员:魏莉莉、宋金明。
二审法院:江苏省南通市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王建平;审判员:施汉忠、刘萍。
6.审结时间
一审审结时间:2003年10月24日。
二审审结时间:2003年12月11日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:原告于2002年年底购摩托车一辆,2003年7月去被告处申领市区摩托车牌证,被告知其不具备办证条件。原告申请复议,南通市公安局于2003年8月4日作出维持被告不予颁证行政行为的复议决定。
2.原告诉称:被告拒绝为原告办理摩托车牌证的行为违法,其所依据的南通市人民政府关于摩托车准购制度的规定与《中华人民共和国机动车登记办法》相悖。请求法院判令被告受理其注册登记申请并颁发市区牌证。
3.被告辩称:1994年12月5日,南通市公安局、南通市交通局、南通市城市管理办公室、南通市城乡建委联合发出的通公综(1994)253号文《关于加强市区道路交通管理的通告》和南通市人民政府关于摩托车牌照拍卖、老旧摩托车淘汰更新等举措所确立的摩托车总量控制、上牌实行准购证的制度与《江苏省道路交通管理条例》第六条规定的“各级人民政府应当根据城市规模、道路状况和社会需要,协调发展公共汽车、电车、小公共汽车、出租客车和摩托车,逐步淘汰高耗能、低效能、污染超标、安全性能差的交通工具”及《江苏省机动车排气污染防治条例》第十五条规定的“县级以上地方人民政府可以根据大气污染防治的需要,限制市区摩托车的保有量”的精神一致。《中华人民共和国机动车登记办法》规定了摩托车上牌的必要条件,不是充分条件。原告无上牌所需的准购证,被告拒绝为之办理注册登记并无不当。请求法院驳回原告的诉讼请求。
(三)一审事实和证据
江苏省南通市港闸区人民法院经公开审理查明:原告未取得南通市人民政府规定的摩托车上牌必需手续,于2002年12月购得摩托车一辆,2003年7月10日至被告处办理注册登记、申领摩托车市区牌照,被告以不符合南通市人民政府有关规定为由未予办理。其后,原告向南通市公安局申请复议,复议机关维持了被告不予注册登记的行政行为。原告不服,在法定期限内提起行政诉讼。
以上事实有下列证据证明:
1.机动车销售发票、摩托车检验合格证和车辆购置完税证明,证明原告购买摩托车的事实。
2.南通市公安局复决字(2003)第17号复议决定书,证明原告对被告不予办证行为申请行政复议的事实。
3.南通市出租车营运证、摩托车、轻骑车、助动车牌照拍卖成交确认书,证明南通市市区限制摩托车保有量的事实。
(四)一审判案理由
江苏省南通市港闸区人民法院根据上述事实和证据认为:南通市目前实行的关于限制摩托车发展、市区实行准购证制度的一系列规定,均经南通市人民政府同意,符合江苏省关于道路交通管理、环境保护的地方性法规精神,内容合法,在本行政区内有效。原告关于上述规定与公安部《中华人民共和国机动车登记办法》冲突、因而无效的主张无事实和法律依据,法院不予支持。随着经济的飞速发展、人民生活水平的不断提高,机动车数量激增已是不争的事实,道路状况、环保要求、公共安全与之产生的矛盾日显突出。因此,政府通过对机动车保有量进行总量控制,是现代化城市管理不可或缺的手段之一,也是社会公共利益、交通安全的必然要求。被告依据地方性法规和规范性文件,对原告的注册登记及颁发市区牌证的申请明确告知不予办理的行为合法。
(五)一审定案结论
江苏省南通市港闸区人民法院依照《江苏省道路交通管理条例》第六条、《江苏省机动车排气污染防治条例》第十五条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项、参照《中华人民共和国机动车登记办法》第四条的规定,判决如下:
驳回原告顾某的诉讼请求。
案件受理费人民币100元,由原告顾某负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人顾某诉称:《中华人民共和国机动车登记办法》中所规定的注册登记条件是领取牌证的充分条件,与南通市的准购证制度互不相容,被上诉人南通市公安局车辆管理所以没有准购证而拒绝上诉人的申请没有法律依据;南通市区对摩托车实行准购证制度没有法律依据;新车上牌与控制总量并不矛盾。请求二审法院撤销一审判决,并判令被上诉人南通市公安局车辆管理所依法履行颁发摩托车市区牌证的法定职责。
(2)被上诉人南通市公安局车辆管理所辩称:南通市区实行摩托车上牌准购证制度与法律规定并不冲突,是保护城市环境、改善城市交通的重要手段和措施。请求二审法院维持一审判决。
2.二审事实和证据
江苏省南通市中级人民法院肯定了一审法院认定的案件事实和证据。
3.二审判案理由
江苏省南通市中级人民法院根据上述事实和证据认为:《江苏省道路交通管理条例》第六条规定,各级人民政府应当根据城市规模、道路状况和社会需要,协调发展公共汽车、电车、小公共汽车、出租客车和摩托车,逐步淘汰高耗能、低效能、污染超标、安全性能差的交通工具。《江苏省机动车排气污染防治条例》第十五条第二款规定,县级以上地方人民政府可以根据大气污染防治的需要,限制市区摩托车的保有量。南通市有关部门联合发出的《关于加强市区道路交通管理的通告》中规定,为限制摩托车(含轻便摩托车)发展,市区实行准购证制度。这一规定不仅符合上述地方性法规的规定,同时也符合经济和社会的发展规律,有利于促进经济、社会和生态环境的健康协调发展。因此,该规定可以成为被上诉人南通市公安局车辆管理所履行车辆登记管理法定职责的依据。上诉人申请机动车登记虽然符合《中华人民共和国机动车登记办法》的规定,但却不符合南通市有关部门根据上位法律规范制定的规范性文件的规定,被上诉人以此为由拒绝上诉人顾某的申请并无不当。一审法院经审理所作判决合法有据,上诉人的上诉理由不能成立。
4.二审定案结论
江苏省南通市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费人民币100元,由上诉人顾某负担。
(七)解说
根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,人民法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据,这一规定是审理行政案件适用法律的基本原则。然而,实践中并不是所有的行政行为都是以法律、法规作为依据的,本案被告拒绝履行车辆登记行为的依据便是南通市人民政府作出的行政规范性文件。事实上,以行政规范性文件作为依据的行政行为并不在少数。对于完全以行政规范性文件为依据的行政行为引发的争议,人民法院必须面对以下两个不容回避的问题。
1.行政规范性文件在行政审判中的效力问题。
对此,不仅理论上存在较大的争议,司法实践中各地法院的做法也不尽一致。正如本案当事人对市政府关于实行摩托车准购制度的对立诉辩意见一样,关于行政规范性文件在行政审判中的效力也主要有两种观点:其一为否定说。认为行政规范性文件不能创设权利和义务,不具备法的基本特征,法院在案件审理中没有必要从行政机关制定规范性文件的客观需要出发来判断以此为依据的行政行为的合法性。与这一观点相近的还有认为行政规范性文件只是行政行为的一种证据,因而不能作为裁判结论部分的依据的主张。其二为肯定说。认为法院经过审查认为被诉行政行为所依据的规范性文件合法有效,无论其等级如何,均可适用,只是行政机关在提供规范性文件的同时应当提交相应的法律、法规及规章作为依据。
笔者认为,行政规范性文件虽然与法有着本质的不同,但由于其具有普遍约束力,因而与法律规范有着许多的共同特征:(1)从行政规范性文件的本质属性看,其和法律、法规、规章一样,具有国家意志性和国家强制性,行政机关可以通过法律所赋予的行政权力来保障行政规范性文件的贯彻实施。(2)从行政规范性文件的法律效力看,其不仅对行政主体具有确定力,而且对相对人具有拘束力,因而对行政行为也就具有了适用力。(3)从行政规范性文件的实际作用看,其作为行政主体实施行政活动的重要手段,实际上是法律、法规、规章的具体化,起着补充和细化的作用。由此可见,行政规范性文件可以成为人民法院衡量和判断行政行为是否合法的标准和尺度。本案中,如果仅仅从《中华人民共和国机动车登记办法》的规定来考量原告的诉讼请求,其主张无疑是能够成立的。但受诉法院在适用法律上并未受此局限,而是从《江苏省道路交通管理条例》、《江苏省机动车排气污染防治条例》的具体授权出发,将市政府制定的行政规范性文件作为审查被告拒绝进行车辆登记行为合法性的依据。如此不仅使得法律、法规、规章的相关规定有机衔接,而且使其具体内容得到细化。
2.对行政规范性文件的审查判断标准问题。
行政规范性文件对人民法院审理行政案件具有法律效力,但并不等于其当然对人民法院具有拘束力。人民法院在对以行政规范性文件为依据的行政行为进行审查时,不仅要审查行政行为是否符合行政规范性文件的规定,也应当判断该行政规范性文件相关条文的合法性,而不应对其无条件地予以适用。由于现行行政诉讼法明确地将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外,故法院对行政规范性文件的判断尺度应当有别于对具体行政行为的审查尺度,不仅不能在裁判主文中对行政规范性文件的合法性予以直接认定,就是在裁判理由中也不应事无巨细地对行政规范性文件进行全方位评价。具体而言,判断行政规范性文件的合法性应从以下几个方面进行:(1)制定主体是否合法;(2)制定程序是否合法;(3)内容是否符合法律、法规、规章和上级行政规范性文件的规定。本案受诉法院在判决理由中较好地阐述了市政府《关于加强市区道路交通管理的通告》与上位法律规范的关系,从而为被告的拒绝车辆登记行为明确了法律依据,有效化解了一起引发社会广泛关注的纠纷。
(江苏省南通市中级人民法院 高鸿 郭德萍)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2004年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第75 - 79 页