(一)首部
1.判决书字号:四川省大竹县人民法院(2006)大竹刑初字第54号判决书。
3.诉讼双方
公诉机关:四川省大竹县人民检察院,检察员:覃勇、黄学斌。
被告人:杨某,男,43岁,汉族,四川省大竹县人,原系大竹县司法局副局长。因本案于2005年9月21日被刑事拘留,同年9月30日被逮捕。
辩护人:覃俭,四川川达律师事务所律师。
辩护人:陶毅,四川金世达律师事务所律师。
被告人:皮某,男,46岁,汉族,四川省大竹县人,原系大竹县国土资源局土地利用股股长。因本案于2005年9月2日被取保候审,同年9月30日被逮捕。
辩护人:张显鑫,四川应天缘律师事务所律师。
辩护人:黄华轩,四川星源律师事务所律师。
被告人:唐某,男,37岁,汉族,四川省渠县人,原系大竹县国土资源局地籍股股长。因本案于2005年9月2日被取保候审,2006年4月4日被逮捕。
辩护人:田文茂,四川星源律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:四川省大竹县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:袁红;审判员:胡劲;人民陪审员:罗诗鹏。
(二)诉辩主张
1.公诉机关指控称
被告人杨某、皮某、唐某在办理“东城红砖厂”宗地的土地初始确权和转让手续的申报和审批中滥用公权,严重不履行职责,致使国家财产遭受696.9696万元的损失,其行为触犯了《刑法》第三百九十七条,且情节特别严重,应当以滥用职权罪追究刑事责任。请求依法判处。
2.被告人的答辩及其辩护人的辩护意见
(1)被告人杨某及其辩护人辩称,杨某不构成滥用职权罪。①杨某是代表城东乡政府的行为,而城东乡政府的决定符合大竹县委政府招商引资的要求,杨某的主观目的和动机不具有不正当性;②杨某代表城东乡政府对土地的申报及申请行为不是权力的行使行为,国土管理部门是法定的审核部门,即使其申报资料不真实也只是民事权利的侵犯而不是城东乡政府的权力滥用;③该宗土地登记已被国土部门注销,未造成损失,土地价值的评估不是对损失的鉴定,即使有损失也与杨某的行为没有必然的因果关系。
(2)被告人皮某及其辩护人辩称:皮某不构成滥用职权罪。①皮某将竹府土函(2003)298号文件底稿中的土地用途由工业用地修改为城镇混合住宅用地是根据建设局的规划意见进行的,对土地所有权性质的改变是按国土局的操作惯例,且是按程序报领导审批签发的;②皮某没有权力决定竹府土函(2003)298号文件的出台,本案后果与皮某的行为没有直接的因果关系;③本案未造成直接经济损失,对土地价值的评估不是对损失的鉴定。
(3)被告人唐某及其辩护人辩称:唐某不构成滥用职权罪。①唐某没有对土地初始确权报件资料真实性进行审查的义务,其职责是审查报件资料是否齐全,唐某已履行了职责;②唐某并不知道杨某已更换了土地的报件档案资料,其仅是安排温某进行处理,温事后并没将处理情况告之唐某;③更换报件档案资料是在竹府土函(2003)298号文件之后,对求实公司已取得了22.056亩土地使用权的事实不能造成任何影响,与本案的后果没有因果关系;④本案未造成直接经济损失,对土地价值的评估不是对损失的鉴定。
(三)事实和证据
四川省大竹县人民法院经公开审理查明:被告人杨某于1994年6月至2002年在大竹县国土资源局工作,2003年3月至2004年3月担任大竹县城东乡党委副书记、副乡长并主持该乡政府工作。
1984年9月,大竹县城关供销社竹阳农副产品联营经理部、大竹县城东乡竹阳村13组与福建省福州市琅岐公社星辉大队陈某等七户农民共同筹建了“大竹县竹阳联办机砖厂”(以下简称机砖厂),该厂位于城东乡竹阳村13组,租用竹阳村13组李兴富等8户农民的承包土地取土生产机砖。该厂于1984年12月正式生产,1987年停产,停产后,该地一直闲置。
2003年10月27日,大竹县城东乡党委政府召开书记办公会及党政办公会研究合作基金会兑付筹资问题,决定设立筹资领导小组,并下设三个工作组,由被告人杨某任资产整理组组长,具体负责对“机砖厂”资产的整理、处置。之后,杨某在未收集、调查“机砖厂”建厂的原始资料和任何依据的情况下,与大竹县国土资源局测绘队联系,对“机砖厂”宗地进行测绘。同年11月6日,城东乡政府的工作人员王某按照杨某授意,将“机砖厂”以“大竹县城东乡东城红砖厂”(以下简称东城红砖厂)的名义,草拟了“东城红砖厂”是原城东公社乡办企业,建于1980年1月,位于城东乡竹阳村13组,原公社已经给13组进行了补偿的虚假“城东乡东城红砖厂情况说明”,要求土地确权的“申请”以及土地已补偿了村社的虚假“证明”,交杨某审核、修改、定稿后作为土地确权的报件资料。后由被告人杨某将上述虚假资料以“东城红砖厂”的名义向大竹县国土资源局申请办理该厂的土地初始确权和转让手续。
2003年11月,被告人唐某在审查“东城红砖厂”的土地初始确权报件资料时,对该厂的建厂时间、权属性质及原城东公社是否补偿村社等情况未进行审查,仅凭城东乡政府出具的内容虚假的“申请”,“城东乡东城红砖厂情况说明”和对村组已补偿的“证明”,将本不属于原城东乡政府的“机砖厂”租用地确权给了城东乡政府,并于2003年11月28日给城东乡政府颁发了竹集用(2003)0765号集体土地使用证。
2003年11月26日,城东乡政府委托无土地评估资质的四川中宇会计师事务所对“东城红砖厂”的资产进行评估。经评估,“东城红砖厂”总资产价值99.0464万元,其中厂房及围墙价值2万元,集体土地价值97.0464万元。2003年11月28日,城东乡政府向县乡镇企业产权制度改革领导小组递交了改制申请。2003年12月3日,城东乡政府通过其上报的虚假资料获得了县乡镇企业产权制度改革领导小组下发同意重庆求实公司整体兼并“东城红砖厂”的文件。2003年12月3日,城东乡政府与重庆求实公司正式签订了兼并“东城红砖厂”的协议,兼并金额112万元,同时商定土地转让手续由城东乡政府负责办理。
2003年12月下旬,城东乡政府将东城红砖厂土地变更报件资料报送县国土资源局土地利用股,被告人杨某分别找该局的经办人员及相关领导办理“东城红砖厂”的土地转让手续。同年12月29日,杨某向被告人皮某提出将该宗土地的用途由工业用地批成城镇混合住宅用地。皮某即将经办人徐某草拟的竹府土函(2003)298号文件底稿中的土地用途由工业用地修改为城镇混合住宅用地,将土地所有权性质由集体土地直接改变、确认为国有土地。同月31日,被告人杨某在被告人皮某处拿到竹府土函(2003)298号文件。该文件将“东城红砖厂”土地的所有权性质由集体土地审批为国有土地,土地用途由工业用地审批为城镇混合住宅用地。2004年1月4日重庆求实公司根据该文件获得“东城红砖厂”土地的国有土地使用证。
由于“东城红砖厂”初始确权后,其中的四户农民不愿搬迁,被告人杨某又联系县国土资源局测绘队重新对该宗土地进行测绘,将2003年8月县国土资源局报省政府已征待批的位于竹阳村七社的4.746亩土地纳入测绘范围,重新制作了虚假的宗地平面图,并安排王某草拟了包含七社4.746亩土地在内的虚假“申请”、“情况说明”和“证明”。2003年12月31日晚,杨某与被告人唐某联系,以自己到城东乡时间短,原来确权的“东城红砖厂”的界址搞错了为由,要求“纠正”,唐某违反土地确权变更程序,擅自同意并安排国土局工作人员温某等人负责办理,以致被告人杨某与温某等人一起私自进入国土资源局办证大厅,由杨某调换了“申请”、“情况说明”、“证明”、宗地平面图,并亲手修改了有关“东城红砖厂”的竹集用(2003)0765号和竹国用(2003)02419号国有土地使用证报件档案资料。事后,被告人唐某未对更换材料的真实性进行任何审查。2004年4月,重庆求实公司获得了包含竹阳村13组和7组在内的22.056亩土地,其中7组的4.746亩土地属大竹县国土资源局2003年8月已征待批的土地。
2003年12月至2004年4月,重庆求实公司分三次付款90万元给城东乡人民政府。2003年12月28日,城东乡人民政府将其中的60万元付给了城东乡竹阳村13组。
经成都大成不动产评估有限责任公司鉴定:城东乡转让给重庆求实公司22.056亩土地工业用地总地价为261.7312万元,城镇混合住宅用地总地价为696.9696万元;其中7组的4.746亩土地工业用地总地价为56.0028万元,城镇混合住宅用地总地价为144.2784万元。
上述事实有下列证据证明:
1.被告人杨某、皮某、唐某的身份证明,相关任职文件,证明了三个被告人均为国家工作人员身份。
2.被告人杨某、皮某、唐某的供述,与审理查明的事实相吻合。
3.证人黄某、燕某、唐某1、白某、杨某的证言,“大竹县竹阳联办机砖厂”建厂合同、土地租用协议,本院(85)竹法经裁字第5号民事裁定书、机砖厂工商登记、竹阳村委会证明,证明了机砖厂位于城东乡竹阳村13组,租用该组农民的承包土地,该厂于1984年12月正式生产,1987年停产,停产后,该地一直闲置。
4.证人王某、张某、王某1、张某1、程某、练某、赖某、罗某、胡某、杨某1、范某、薛某、谢某的证言,四川金利多房地产集团有限公司、大竹县三鑫包装有限责任公司的证明、城东乡政府向国土资源局申请“东城红砖厂”土地确权的报件资料、城东乡党委政府书记会、党政办公会会议记录,证明了“东城红砖厂”申请土地初始确权虚假报件资料的出台情况。
5.大竹县人民政府集用(2003)字第0765号集体土地使用证,载明位于竹阳镇东湖路1.4704平方米土地使用者为城东乡政府。
6.四川中宇会计师事务所有限责任公司评估报告;城东乡政府申请红砖厂改制的请示报告及相关资料;县乡镇企业产权制度改革领导小组文件、证人何某、张某2的证言,证明同意重庆求实公司整体兼并“东城红砖厂”;城东乡政府与求实公司洽谈会议记录及双方所签订的企业产权转让合同,兼并金额为112万元;四川省政府非税收入通用票据及竹阳财政所证实求实公司已向城东乡政府支付90万元;2003年12月18日竹阳村13组领款60万元的有关书证。
7.东城红砖厂土地使用权转让报件资料,证人温某、杨某2、徐某、黄某1、廖某、魏某、杨某2、唐某2、胡某1、胡某2、廖某1、潘某、秦某、刘某、王某1、李某证实了竹府土函(2003)298号文件底稿的修改、签发情况及该文件未按规定审批的出台情况,杨某等人于2003年12月31日晚进入国土资源局办证大厅修改竹集用(2003)0765号集体土地使用证和竹国用(2003)02419号国有土地使用证报件档案资料情况;修改后的档案资料中将七组的4.746亩土地包括在该宗土地内。
8.大竹县人民政府竹土函(2003)298号文件及审批稿,国用(2003)字第02419号国有土地使用证、《国有土地使用权出让合同》。
9.竹阳村7组4.746亩土地属已报四川省人民政府审批待征用的报件资料。
10.达州市人民检察院笔迹检验鉴定结论,证明竹集用(2003)0765号和竹国用(2003)02419号报件档案资料中的添加、修改字迹为杨某所书写。
11.重庆求实公司将该宗地用于新建“濒危植物研究所”及“龙脊花园”开发综合项目的申报资料。
12.2004年9月1日大竹县国土资源局文件,请示“县政府出文宣布竹府土函(2003)298号文件无效并收回土地使用权,注销证号为竹国用(2003)字第02419号《国有土地使用证》及该局废止该宗地的《国有土地使用权出让合同》”;2006年1月15日大竹县国土资源局文件:1.注销竹集用(2003)字第0765号土地登记;2.注销竹国用(2003)字第02419号土地登记。
13.成都大成不动产评估有限责任公司鉴定结论,该宗土地22.056亩工业用地总地价为261.7312万元,城镇混合住宅用地总地价为696.9696万元。其中,七组4.746亩土地工业用地总地价为56.0028万元,城镇混合住宅用地总地价为144.2784万元。
14.相关文件、规定。
(四)判案理由
四川省大竹县人民法院根据上述事实和证据认为:根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款规定:“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。”本案被告人杨某、皮某、唐某身为国家机关工作人员,在工作中不正当行使职权,致使将本不属于城东乡政府所有的22.056亩土地确权给了城东乡政府,后又直接将集体土地作为国有土地进行转让,将土地用途由工业用地改变为城镇混合住宅用地,严重侵犯了国家机关的正常职能活动,致便国家财产遭受584.9696万元的巨大损失,情节特别严重,其行为均已构成滥用职权罪,应判处三年以上七年以下有期徒刑。公诉机关指控被告人杨某、皮某、唐某犯滥用职权罪的事实及罪名成立,应予支持,其指控三被告人犯滥用职权罪给国家财产造成696.9696万元损失不当,应扣减重庆求实公司与城东乡政府达成的兼并协议金额112万元,本院认定三被告人犯滥用职权罪给国家财产造成的损失为584.9696万元。被告人杨某及其辩护人辩称杨某是代表城东乡政府的行为,而城东乡政府的决定符合大竹县委政府招商引资的要求,杨某的主观目的和动机不具有不正当性的意见,经查,城东乡政府在大竹县委政府招商引资及合作基金会兑付筹资的大背景下决定由被告人杨某负责对“机砖厂”资产的整理、处置,而杨某在工作中不正当行使职权,编造虚假的土地确权报件资料,其行为具有社会危害性,刑事违法性,应受惩罚性,其辩护理由不能成立,本院不予采纳;其辩称杨某代表城东乡政府对土地的申报及申请行为不是权力的行使行为,国土管理部门是法定的审核部门,即使其申报资料不真实也只是民事权利的侵犯而不是城东乡政府的权力滥用的意见,经查,被告人杨某是在履行城东乡副乡长且主持乡政府工作并任资产整理组组长的工作中不正当行使职权,系对国家权力的滥用,其辩护理由不能成立,本院不予采纳,被告人皮某及其辩护人辩称皮某对竹府土函(2003)298号文件底稿的修改是依据建设局的规划意见及国土局的操作惯例且是按程序报领导审批签发的意见,与法律规定的土地用途、土地所有权性质确定的办理程序相悖,其辩护理由不能成立,本院不予采纳;其辩称皮某没有权力决定竹府土函(2003)298号文件的出台,本案后果与皮某的行为没有直接的因果关系的意见与事实相悖,皮某的行为对竹府土函(2003)298号文件的出台及本案后果有直接的因果关系,其辩护理由不能成立,本院不予采纳;被告人唐某及其辩护人辩称唐某没有对土地初始确权报件资料真实性进行审查的义务,其职责是审查报件资料是否齐全,唐某已履行了职责的意见与事实不符,与法相悖,其辩护理由不能成立,本院不予采纳;其辩称唐某不知道杨某已更换了土地报件档案资料,其仅是安排温某进行处理,温事后并没有将处理情况告之唐某的意见,经查,唐某已明知杨某要“纠正”原来确权的界址,却违反土地变更程序,擅自同意并安排他人办理且事后未对办理情况进行核实、审查,亦属对权力的不正当行使,其辩护理由不能成立,本院不予采纳;其辩称更换报件档案资料是在竹府土函(2003)298号文件之后,对重庆求实公司已取得了22.056亩土地使用权的事实不能造成任何影响,与本案的后果没有因果关系的意见,经查,重庆求实公司已实际取得的22.056亩土地中即包括了竹阳村7组已征待批的4.746亩土地,与更换了报件档案资料有直接的因果关系,其辩护理由不能成立,本院不予支持。三被告人及其辩护人辩称对土地价值的评估不是对损失的鉴定,且该宗土地登记已被国土部门注销,本案未造成经济损失的意见,经查,重庆求实公司获得该宗土地用于建“龙脊花园”开发综合项目,而该宗地城镇混合住宅用地总地价为696.9696万元,再减去城东乡政府与重庆求实公司达成的兼并协议金额112万元,计584.9696万元即为本案的损失,该宗土地登记在侦查机关立案之后被国土部门注销,可以作为量刑情节予以考虑,不能就此认为本案未造成经济损失,其辩护理由不能成立,本院不予采纳;三被告人及其辩护人辩称其均不构成滥用职权罪的意见与法相悖,本院不予采纳。
(五)定案结论
四川省大竹县人民法院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款的规定,作出如下判决:
1.杨某犯滥用职权罪,判处有期徒刑四年。
2.皮某犯滥用职权罪,判处有期徒刑三年六个月。
3.唐某犯滥用职权罪,判处有期徒刑三年。
一审判决后,被告人没有上诉。
(六)解说
本案控辩双方争论的焦点在于对杨某、皮某、唐某行为的定性,究竟其行为是否符合滥用职权罪的构成要件。滥用职权罪;是指国家机关工作人员滥用职权,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。滥用职权罪的主体必须是国家机关工作人员,客观方面表现为滥用职权,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失,且当事人滥用职权的行为与遭受的损失有刑法意义上的因果关系。其客观行为要件,滥用职权是指不法行使职务上的权限的行为,即就属于国家机关工作人员一般职务权限的事项,以行使职权的外观,实施实质的具体的违法,不当的行为。根据司法实践,滥用职权主要表现为以下几种情况:一是超越职权,擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项;二是玩弄职权,随心所欲地对事项作出决定或者处理;三是故意不履行应当履行的职责,或者说任意放弃职责;四是以权谋私、假公济私,不正确地履行职责。就本案而言,杨某(时任城东乡政府副乡长)身为国家机关工作人中,在负责对“机砖厂”资产的整理处置工作中,其编造虚假的土地确权报件资料,致使将本不属于城东乡政府所有22.056亩土地确权给了城东乡政府,后又直接将集体土地作为国有土地进行转让,将土地用途由工业用地改变为城镇混合住宅用地,严重侵犯了国家机关的正常职能活动,致使国家财产遭受重大损失,其故意不正当履行职责的行为,完全符合滥用职权的客观要件,皮某将经办人徐某草拟的竹府土函(2003)298号文件底稿中的土地用途由工业用地修改为城镇混合住宅用地,将土地所有权性质由集体土地直接改变、确认为国有土地,其行为对竹府土函(2003)298号文件的出台及本案后果有直接的因果关系;唐某在审查“东城红砖厂”的土地初始确权报件资料的,未进行审查,就颁发了集体土地使用证,还违反土地确权变更程序,以致杨某能调换相关档案资料,并且未对更换材料的真实性进行任何审查。他们三人的行为最终导致了国家财产遭受重大损失,均符合滥用职权罪的四个构成要件,应负刑事责任。但在数额的认定上,公诉机关指控三犯罪人给国家财产造成6969696元损失实属不当,因为重庆求实公司与城东乡政府达成的兼并协议全额112万元,这并非三犯罪人滥用职权行为所直接导致的,换言之,其与滥用职权行为并不存在刑法意义上的因果关系,所以应当扣除,一审判决是正确的。
(四川省大竹县法院 陈雯雯)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2007年刑事审判案例卷》 人民法院出版社 第506 - 511 页