（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：宁夏回族自治区贺兰县人民法院（1991）行字第2号；
二审判决书：宁夏回族自治区银川市中级人民法院（1991）行字第9号。

2.案由：不服破坏土地资源处理决定案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：张某，男，汉族，53岁，系贺兰县XX镇XX村一社农民，私营砖厂厂长。
诉讼代理人：吴国荣，男，贺兰县律师事务所律师。石海燕，女，贺兰县律师事务所律师。
被告（被上诉人）：贺兰县人民政府土地管理局。
法定代表人：沈某，男，贺兰县人民政府土地管理局局长。
诉讼代理人：李某，男，贺兰县人民政府土地管理局干部。
诉讼代理人：范某，男，贺兰县人民政府土地管理局干部。
原审第三人：铁某，男，汉族，42岁，系贺兰县XX镇XX村二社农民。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：宁夏贺兰县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王占林；审判员：麻学福；代理审判员：王瑞萍。
二审法院：银川市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨洪模：审判员：霍蕴康；代理审判员：范佐政。

6.审结时间
一审审结时间：1991年8月5日
二审审结时间：1991年11月12日

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1991年5月6日，被告以原告挖毁耕地烧砖、破坏了土地资源为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条和《宁夏回族自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十九条规定，作出贺土监字（1991）第2号处理决定：（1）该砖厂占XX村二社农户铁某责任田北侧0.6亩（409m2）每平方米罚款5元，罚款计2045元；（2）对铁某责任田东侧，取沟
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土（58米×3米=0.26亩）深70公分，造成水土流失，农田不好种植。为此，由张某负责垫平，与铁某的责任田持平；（3）铁某责任田南头退水沟继续保留，不得使用，重新开设一条退水沟，从铁某责任田中间头南头北开一条3米宽的退水渠，渠头到铁某责任田顶北处（即张某已取土的0.6亩处），再向东到四清沟为止，尾水由张某负责做，渠由张某负责开。现铁某北侧田埂以北0.7亩高地，属村上所有，不准任何人使用，由村上支配。第二、三条在接到处理决定之日起15日内完成；（4）由于烧砖造成铁某责任田上半年没有耕种，由张某负责赔偿经济损失，每亩120元，4.7亩共计564元，在接到处理决定之日起15日内，把此田整平，犁耙一遍，如不按期治理，再造成损失，一切由张某负责赔偿；（5）铁某责任田南侧唐某的0.88亩地（587平方米），每平方米按2元罚款（因1989年以前使用），罚款计1174元，并于5月底以前填平复垦；（6）贾某责任田取土0.7亩（466平方米），每平方米罚款5元，罚款计2330元，限在5月20日前垦复；（7）沈某1责任田南侧劣地取土1.15亩（767m2）每平方米罚款2元，罚款计1534.10元；（8）今后张某不经土地管理局签订取土合同，不允许在农田周围取土，或在耕地上建坯场；（9）罚款及赔偿款在接到处罚决定通知之日起15日内向县土地局交清。如不按期缴纳罚款，可按宁夏回族自治区实施《中华人民共和国土地管理法》办法中第五十四条规定处罚。另外，在处理过程中如继续毁坏农田的要加倍赔偿。
原告不服，于1991年6月3日向贺兰县人民法院提起行政诉讼。

2.原告诉称：（1）贺兰县人民政府土地管理局贺土监字（1991）第2号处理决定认定事实不准。原告张某占第三人铁某北侧0.6亩与事实不符，实际上只占0.4亩，且属砖厂16.1亩地域内用地；在沈某1责任地里取土，是经沈本人及村、镇领导同意过的，因而不存在取土1.15亩的问题。（2）原告张某的行为不属于处罚范围。原告1985年建砖厂经县政府批准并核发土地使用证，砖厂占地面积30.7亩；由于厂址北移，现实际占地16.1亩，没有超出《土地使用证》的面积范围；挖土的田地系淌水困难的高地，且取土后并未造成严重后果和影响种植。（3）处罚决定中原告赔偿铁某损失的内容，属民事争议，法院正在另案审理中，被告又做出行政处罚无法律依据，是越权行为。
要求法院依法撤销被告贺土监字（1991）第2号处理决定。

3.被告辩称：（1）原告张某在耕地上挖土烧砖，严重毁坏了种植条件。贺土监字第2号文件所列举的原告人在铁某、沈某1、贾某等人的责任田里挖土，深达1米，造成农田高低不平、千疮百孔，破坏了该地域的种植条件。（2）调整土地、改变用途，须履行法定审批手续。原告提供的“XX村、XX二社与和平砖厂土地种植补偿费协议书”、“取土协议书”，无习岗镇人民政府印章和本局的印章，是否具有法律依据，请法院判定。
请求法院维持原处罚决定，制止原告的违法行为。

第三人铁某主张：
原告强行毁坏本人耕地1亩多，造成几亩地无法耕种的严重后果，要求原告以每亩500元补偿1990至1991年共两年的经济损失，并使被毁坏的土地恢复原状。

（三）一审事实和证据
贺兰县人民法院审理查明：
1985年原告张某、第三人铁某等五人集资合伙联营办砖厂，由张某负责，经贺兰县人民政府批准，砖厂建于银星沟桥西侧，核发《土地使用证》面积为30.7亩。由于土质等原因，后迁址到银星沟桥南东侧，未经县土地管理部门批准，村上划出耕地16.1亩（有村干部的部分资金）由砖厂使用。后因合伙人之间发生纠纷，到1989年合伙人先后退伙。张某单独经营砖厂。1990年3月，原告人张某与村上签订了使用和平村和平二社16.1亩耕地的协议书，商定村上每亩提取种植补偿费300元，张某应交4800元。
原告张某在经营砖厂期间因土源严重不足，便转向耕地挖土烧砖。1986年5月私自与XX村二社的唐某商定，以付给唐14000块砖、补偿费600元的条件，在唐的0.88亩责任地取土0.7米深，至今尚未恢复土地原貌。而原告于1988年才与村上签订了取土协议。1990年8月，经村、镇领导同意，原告又与该村二社的沈某1签订了在沈的2.35亩责任地里取土的协议，由原告付给沈400元补偿费，镇上收取原告取土费250元。该地被原告取土平均达1米深。后来，原告又私自与该村二社的贾某商定，在贾的0.7亩责任地取土1米深，付给贾350元补偿费。1990年4月原告挖毁第三人铁某责任田0.95亩、深达1米（县土地局认定处罚0.6亩）。同年9月至1991年5月，原告又挖毁铁某责任地东侧拖角0.26亩，该地被挖的部分达2.5米，造成水土严重流失，铁多次上访。1985年至1988年，铁某将责任地4.7亩有偿转让给原告做坯场，在使用期间，原告将渠埂全部平倒。1989年至1990年双方又签订了使用该地的协议。由于双方发生纠纷。半年后停止履行。被原告平倒的埂渠至今尚未恢复，第三人铁某拒绝接收，造成该地两年没有耕种。
1989年以来，第三人铁某以其责任地被原告挖毁烧砖，破坏了土地资源为由，先后多次上访区、市、县、镇有关部门，要求对原告的行为予以处理。但一直未得到彻底解决。1991年5月6日，贺兰县人民政府土地管理局认定原告挖毁耕地烧砖，破坏了土地资源。根据《中华人民共和国土地管理法》第51条和《宁夏回族自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第49条规定，以贺土监字（1991）第2号文做出处理决定。该处理决定同时交待了诉权。原告不服，在法定期限内向法院起诉。

（四）一审判案理由
贺兰县法院审理认为，原告在未办妥审批手续的情况下，自行与农户和基层组织协商，在耕地上取土烧砖，深达0.7米至1米左右，造成该地域耕地高低不平和水土流失，破坏了土地资源和种植条件。另外，在使用他人责任地期间，平整埂渠至今没有恢复。因此原告的诉讼请求不符合法律规定，不予支持。被告县土地局依据有关法律法规的规定，对原告予以处罚，基本事实清楚，适用法律正确，程序合法。但处罚决定第一项事实不清（土地局认定0.6亩；原告称0.4亩；法庭核实0.9亩）证据不足；第四项中赔偿部分缺少法律依据；第九项中“加倍赔偿”的处罚无法律依据，应予撤销。被告处理决定第一项、第四项中的赔偿部分应当依法予以认定。

（五）一审定案结论
贺兰县人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第五十一条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十五条和《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十九条之规定，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）、（三）项规定，判决如下：
1.撤销贺兰县人民政府土地管理局、贺土监字（1991）第2号处理决定中的第一项；第四项中的赔偿部分；第九项中的加倍赔偿部分。
2.对贺土监字（1991）第2号处理决定的第一项、第四项中的赔偿部分，限被告在判决生效后一日内重新做出处理决定。
3.维持贺土监字（1991）第2号处理决定中的第二、三、五、六、七、八项和第四、九项中的其他部分。
诉讼费315元，由被告承担100元，原告承担215元。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
上诉人张某不服贺兰县法院（1991）行字第2号行政判决书，向银川市中级法院提起上诉称：原审法院判决书认定事实不清，裁决不当，上诉人并未毁坏耕地，土地局是为原审第三人铁某泄私愤。因此请求二审法院撤销原审法院的判决，予以重新改判。
被上诉人答辩：该局贺土监字（1991）第2号决定合法正确，请求二审法院予以维持。

2.二审判案理由
银川市中级法院审理认为，原审法院对本案的审理，事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序，上诉人的上诉理由不能采纳。

3.二审定案结论
银川市中级法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。案件受理费315元由上诉人承担。

（七）解说
本案是一起行政管理相对方不服土地管理部门的破坏土地资源处理决定案，涉及到在耕地上从事取土挖沙等经营活动须履行的审批程序、破坏耕地种植条件应承担的法律责任等问题。我国人多地少，人均耕地面积更少。而现实生活中人们人为地蚕食耕地，破坏耕地种植条件的行为却屡禁不止。本案中土地管理部门和人民法院通过裁决，依法制裁了破坏土地资源的行为者，但仍有一些问题值得重视：
1.原告私自与村民唐某、贾某、沈某1等签订在耕地上有偿取土的协议，原告固然有错，应受行政处罚；但唐、贾、沈等人私自在自己承包的耕地上卖土，破坏了耕地资源，理应受到相应的处罚。本案中，被告县土地管理局在处理原告破坏土地资源一事的时候，只处罚了在耕地上买土的一方（原告），没处罚在耕地上卖土的一方（唐、贾、沈等人），是土地管理部门行政执法中失之偏颇的一面。这种只罚买土人不罚卖土人的现象，应予纠正。
2.我国土地管理法实施条例第十四条规定单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级人民政府批准，第十五条第二款规定在承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地上从事挖沙、取土等经营活动的单位和个人，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上人民政府批准。本案中，原告经营的砖厂迁移，在耕地上重新建窑、划定取土范围，应重新向县土地管理局提出用地申请，经县人民政府批准后方可在耕地上建窑、取土。但原告只经村、镇领导同意便进行了厂址迁移、建窑、取土的活动，这是非法的。村民自治委员会是群众自治性组织，无权批准砖厂的迁移和取土协议。镇人民政府也没有这个权力，镇政府的行为属越权行政。因此，村、镇的批准行为是无效的，原告的砖厂在迁移后实属非法经营。另外，村、镇有关领导在这起破坏土地资源的案件中，也应负有一定责任（擅自批准原告的取土协议、收取土费）。这是土地管理部门行政执法活动中的一个漏洞。
（李跃先　朱韶斌）