（一）首部

1．裁定书字号：宁夏回族自治区高级人民法院（1996）宁法行字第7号。

2．案由：不服企业合并决定案。

3．诉讼双方
原告：原银川时新服装厂工人代表：
徐某：女，46岁，银川原时新服装厂工人。
李某：女，原银川时新服装厂工人。
方某：女，46岁，原银川时新服装厂工人。
王某：女，48岁，原银川时新服装厂工人。
白某：女，44岁，原银川时新服装厂工人。
委托代理人：吴家麟，宁夏怀远律师事务所律师。
委托代理人：李志银，宁夏怀远律师事务所律师。
被告：银川市人民政府经济委员会。
法定代表人：董某，主任。
第三人：银川服装工业集团公司。
法定代表人：王某1，总经理。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：宁夏回族自治区高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吕秉岐；审判员：庞鸿儒、李素仙。

6．审结时间：1996年7月23日。

（二）诉辩主张

1．被诉具体行政行为：1994年1月20日和1994年7月19日，被告银川市人民政府经济委员会先后下发了银经发[1994]019号《关于成立银川市服装工业集团公司报告的批复》和银经发[1994]067号文件。前者批准由银川服装鞋帽皮革工业公司、银川红旗服装厂和银川时新服装厂三家合并成立银川市服装工业集团公司，性质为全民所有制，集体企业原身份不变。后者则是下令撤销了银川时新服装厂，取消了该厂法人地位。这两个文件都是为银川市服装鞋帽皮革工业公司背着银川时新服装厂给银川市经委的“三家企业合并报告”而发的。这两个文件不仅违反了国务院发布的《城镇集体所有制企业条例》的有关规定，而且严重侵犯了银川时新服装厂的财产所有权、经营自主权和民主管理权。银川时新服装厂是1952年由手工业作坊合并成立的集体所有制企业。是一个现有200多名职工、有40多年历史的老厂。工人们不服这两个文件，在他们派代表多次找市长并向多家新闻单位请求支持而无结果的情况下，无可奈何，只得诉诸法律，向银川市城区人民法院提起行政诉讼。后因案情重大复杂，由自治区高级人民法院裁定自行管辖。

2．原告诉称：
原银川时新服装厂是1952年由手工业作坊合并成立的集体所有制企业。全厂有工人240多名（其中已退休工人92人），在银川鼓楼南街闹市区建起营业大楼两处，面积约3000平方米。拥有资产300万元。1993年8月，全国服装行业不景气工厂面临困难的情况下，全厂职工共同集资准备装修大楼，扩建商场，实行产供销一体化，实行以工促商、以商养工的方针。
时新服装厂的主管部门是银川市经济委员会下属的服装鞋帽皮革工业公司。这是一个行业管理公司。1993年中央提出撤销此类公司，而服装鞋帽皮革工业公司为了给自己找出路，就派该公司副经理徐某1到银川时新服装厂同厂长商谈合并事宜，遭到了拒绝。于是服装鞋帽皮革工业公司副经理徐某1兼任了时新服装厂的厂长职务，将原任厂长免去。这样徐某1一人身任两个企业的厂长经理，背着全厂广大职工向银川市经济委员会递交了《关于成立银川服装工业集团公司的报告》。1994年1月20日，银川市经济委员会下发了银经发[1994]019号文件，错误地批准了该报告，由银川服装帽皮革工业公司、红旗服装厂（国营）、时新服装厂（集体）合并，成立银川服装工业集团公司；1994年7月19日又发出了[1994]067号文件，撤销了银川时新服装厂并由工商局注销其法人资格。银川市经济委员会下发的这两个极端错误的文件，导致了一个有40多年历史的集体企业的财产权、经营权、民主管理权的丧失。被告制发上述两个文件实属违法的具体行政行为，是无效的。理由是：
（1）国务院颁布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》规定：决定经营管理和重大问题的权力必须由厂职代会行使，厂长无权擅自决定。然而上报合并成立服装工业集团公司，既未开过一次职代会讨论通过，也未向全厂工人通报过，都是徐某1一人所为，从而既违反了上述法规，又严重侵犯了一个集体企业的民主管理权。
（2）被告市经委的决定侵犯了时新厂的财产权。时新厂是集体企业，其财产权归集体所有，市经委文件改变了企业性质，把时新厂集体财产收归全民企业所有。《城镇集体所有制企业条例》第二十一条规定：“集体企业对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调。”第五十五条规定：“任何政府部门及其他单位和个人不得改变集体所有制性质和损害集体企业的财产所有权。”集团公司成立后将时新厂的两幢营业大楼变为集团公司所有，侵犯了时新厂合法的财产权。
（3）被告市经委的决定违反了有关成立集团公司的规定条件。《城镇集体所有制企业条例》第十六条规定：“集体企业的合并分开应当遵照自愿平等原则，由有关各方依法签订协议。”国务院[1996]36号文件也规定：“各种经济联合，都要以合同协议关系确定下来。”“要维持企业横向经济联合的自主权，允许企业按照协议和章程的规定，自愿参加和自愿退出。”国家体改委、国家经委《关于组建和发展企业集团的几点意见》中规定：“集团公司必须具有共同遵守的章程”。组建银川服装工业集团公司，一无协议，二无章程，以行政手段，强行组建，违反了上述规定。
（4）被告市经委[1994]067号文件中关于撤销银川时新服装厂的决定是违法的。《城镇集体所有制企业条例》第六条规定：“集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任。”银川时新服装厂依法取得了法人资格，有国家工商行政管理局颁发的营业执照。被告银川市经委以文件强制命令撤销该厂，是对时新厂法人地位的侵犯。
根据以上事实和法律法规的规定，被告银川市经委的文件违反了法律规定，侵犯了银川时新服装厂的经营自主权，实属无效。原告提出的诉讼请示是：判令撤销被告银川市经济委员会[1994]019号和067号文件；判令恢复时新服装厂原有的法人资格，由厂职代会依法产生法定代表人；判令第三人银川服装工业集团公司将时新服装厂大楼（现改名华夏服饰商厦）归还给时新服装厂，并返还非法经营期间的租金收入169.5万元；判令被告承担本案诉讼费用及一切由此引起的损失费用。

3．被告辩称：
（1）我市有20多家服装生产企业，多为城镇集体所有制，年产值不足3000万元。近年来服装行业出现全行业性的亏损，其原因主要是企业规模小，产品单一，技术水平低，资金短缺，自我改造和自我发展的能力弱，在市场经济中缺乏有效的竞争机制和竞争能力，以至于出现停产、半停产局面，市场占有率不足10%。为了改变这种困境，必须走企业改组之路，转换经营机制，优化组合，合理配置，做到优势互补，扬长避短，充分利用现有设备、技术和场地，形成规模经营和多元化发展，以适应市场竞争的需要，提高经济效益，扭转亏损局面。在这种情况下成立银川市服装工业集团公司，是全市服装行业改革的一大创举。
（2）银川市服装鞋帽皮革工业公司党委于1993年11月2日成立了转换经营机制领导小组，专门研究了各家联合成立服装工业集团公司问题，商议由三家服装企业合并成立。一是银川服装鞋帽皮革工业公司，该公司是联合企业性质，不是单纯性管理公司；二是银川红旗服装厂，系全民所有制企业；三是银川时新服装厂，系集体所有制企业。三家企业的领导人经过协商，决定成立服装工业集团公司，并向市政府写了报告，市经委批准成立。第一步先由服装鞋帽皮革工业公司和时新服装厂两家合并，第二步再与红旗服装厂联合。我们认为组建集团公司方向是正确的，对全市服装工业企业是有利的，应当给予支持和法律保护。至于在深化企业改革过程中某些做法不完善，可以逐步完善。

（三）事实和证据
原银川时新服装厂是1952年由手工业作坊合并成立起来的集体所有制企业，地处银川市鼓楼南街繁华地区，具有优越的经营条件，现有在职职工152人（另有退休工人104人）。40多年来，靠全厂工人劳动就地建起了两座营业大楼，从事服装加工和服装销售业务，拥有各种服装专用设备100多台，资产343万多元。1993年8月，服装行业不景气，企业面临亏损和困难，全厂职工自愿共同集资20多万元，计划装修大楼，扩建商场，实行产供销一体化。当时银川时新服装厂的行政主管部门是银川市经委下设的从事企业行业管理的原银川市服装鞋帽皮革工业公司。该工业公司派其副经理徐某1到时新服装厂提出同该厂联营，遭厂长殷某的拒绝。1993年11月10日银川服装鞋帽皮革工业公司以银服党字[1993]006号文件任命该公司副经理徐某1兼任银川时新服装厂厂长、党支部书记，撤销了由职工代表大会选举产生的厂长殷某的厂长职务。由徐某1一人既代表时新厂又代表服装鞋帽皮革工业公司，背着时新厂职工给银川市经委写了由两家联合成立服装工业集团公司的报告。于是银川市服装鞋帽皮革工业公司成立了经营机制转换领导小组，提出要和银川红旗服装厂（国营企业）、银川时新服装厂合并，给银川市经委写了三家企业合并的报告，银川市经委即于1994年1月20日下发了银经发[1994]019号《关于成立银川市服装工业集团公司报告的批复》文件，批准由银川服装鞋帽皮革工业公司、银川红旗服装厂、银川时新服装厂三家合并成立银川市服装工业集团公司，性质为全民所有制，集体企业原身份不变。并于1994年7月19日以银经发[1994]067号文件，下令撤销了银川时新服装厂，取消了该厂法人地位，由工商行政管理机关注销了营业执照，接着将时新服装厂包括两座大楼和100多台机器设备在内价值300多万元资产收归国营企业所有。时新服装厂一座营业大楼房产所有权人也被更换为银川市服装工业集团公司，性质由集体变为国有。这座大楼被出租，一年多来租赁费200多万元由服装工业集团公司收取入账，时新厂100多名工人靠自己双手揽作缝纫挣钱
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口（红旗服装厂未参加集团公司）。工人们气愤至极，派代表多次找市长，要求归还他们的“三权”（财产所有权、经营自主权、民主管理权），并向报社等新闻单位写信请求支持，均未见结果。于是广大工人开会商量决定派代表投诉法院。选出以徐某等5名老工人为代表，以银川市经委为被告，以侵犯经营自主权为由，向银川市城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销银川市经委银经发[1994]019号文件和银经发[1994]067号文件，归还原时新厂财产，退还租赁费，赔偿因此造成的经济损失。
上述事实有银川服装鞋帽皮革工业公司关于免去殷某时新服装厂厂长职务，任命该公司副经理徐某1兼任时新厂厂长的通知，给市经委的由时新厂、红旗厂两厂和该公司合并成立服装工业集团公司的报告，银川市经济委员会关于成立银川市服装工业集团公司的批复，任命书，撤销银川时新服装厂的通知及两座营业大楼的房产证等书证为证。

（四）判案理由
银川时新服装厂是一个由城镇街道居民白手起家，创建40多年发展起来的集体企业，其财产所有权应当受到法律的保护。银川市服装鞋帽皮革工业公司是个行业管理公司，利用职权将工人选举产生的厂长免职，把自己公司副经理徐某1派出兼任该厂厂长，然后由徐某1一人操纵，背着时新服装厂广大工人，给市经委写报告搞强行联合。银川市经委不作调查，不顾法律规定，在既无联合协议，又未经职工代表大会讨论通过的情况下，下文批准联合成立集团公司，将集体财产收归国有，违反了国务院颁发的《城镇集体所有制企业管理条例》关于集体企业财产管理经营自主权、民主管理等项权利的规定，侵犯了银川时新服装厂的合法权益。银川市经委下发的有关撤销时新服装厂联合成立服装工业集团公司等文件，违反法律规定，应予撤销，对此给银川时新服装厂造成的经济损失，应当承担行政赔偿责任。
在审理中，被告认识到自己的行为违法，于1996年7月3日下发了银经发[1996]031号文件，撤销银经发[1994]019号及银经发[1994]067号文件，同意银川时新服装厂从银川服装工业集团公司退出，恢复银川时新服装厂名称及法人地位；对因强行联合给银川时新服装厂造成的经济损失同意承担赔偿责任，银川服装工业集团公司成立合并时原银川时新服装厂的财产全部退还给时新服装厂；案件诉讼费由被告承担。至此，取得了原告的谅解。

（五）定案结论
1．由于被告在审理中认识到了自己作出的具体行政行为侵犯了一个集体企业的经营自主权，并且采取了一系列的补救措施，纠正了自己的错误决定，主动承担了赔偿给银川时新服装厂造成的经济亏损80万元的行政侵权责任，取得了时新服装厂广大工人的谅解，广大工人看到自己的“三权”得到了保护，诉讼请求实现，诉讼目的达到，故向宁夏回族自治区高级人民法院提出撤诉申请，宁夏回族自治区高级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，于1996年7月23日作出了宁法行字第7号行政裁定书，准许原告撤诉。
2．原告与第三人的财产纠纷，经高级人民法院从中调解，双方达成了协议。因原时新厂的营业大楼联合后，集团公司支付100多万元装修大楼，租赁费收入160多万元，双方其他债权债务相抵后，由银川时新服装厂向银川服装工业集团公司支付297943.92元。
3．案件受理费23794元，财产保全费18545元，共计42339元，双方各承担50%。

（六）解说
1．银川市经济委员会的行为，严重违反了有关集体企业的法律规定，侵犯了一个集体企业的财产管理权、经营自主权、民主管理权。1991年9月9日国务院颁发的《城镇集体所有制企业条例》第二十一条规定了城镇集体企业对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调，自主安排生产、经营、财务活动等十项权利。银川市服装鞋帽皮革工业公司是行业管理公司，以其行业管理职权，先是免去银川时新服装厂厂长职务，后派其副经理徐某1任该厂厂长，徐某1一人既代表时新厂又代表服装鞋帽皮革工业公司，未经时新厂职代会讨论通过，也未签订联营合同，以行政命令强行把一个集体企业的财产全部合并到一个行业管理公司。
银川市经济委员会是企业的主管机关，未对其下属单位上报的联合报告是否合法进行审查，盲目批准合并成立集团公司，侵犯了时新厂对自己财产的所有权和使用权。
《城镇集体所有制企业条例》第五十五条规定：“国家保护集体企业的合法权益，任何政府部门及其他单位和个人不得改变集体企业的集体所有制性质和损害集体企业的财产所有权……不得干预集体企业的生产经营和民主管理。”银川市经济委员会的批复和决定，违反了上述规定。国家体改委、国家经委《关于组建和发展企业集团的几点意见》第四条规定：“组建企业集团要坚持自愿互利的原则，由企业自主组建集团，可以加入和退出。各级政府和行业管理部门不得采取行政手段自上而下地强行组织。”银川时新服装厂被合并到集团公司里，并没有达到自愿，厂长不同意，又未经职代会讨论通过，而是行政命令强行组建的，组建后更没有实现互利。时新厂的财产被合并到集团公司，财产的所有权、使用权、受益权完全由集团公司享有。时新厂的工人仍是集体工，集团公司不给发工资，由他们自己揽作缝纫挣钱
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口。这种做法违反了国家体改政策和法律的规定。
《城镇集体所有制企业条例》第三十二条规定：“厂长经理由企业职工代表大会选举或招聘产生”。有关规定都给城镇集体企业的自主经营和民主管理提供了法律保护。银川市经济委员会的批复和决定，下令撤销银川时新厂，免除厂长职务，违反了上述法律规定，是利用行政权力干预企业的生存和发展的违法行政行为，严重侵犯了银川时新服装厂的经营自主权和民主管理权。
2．此案在审理程序上，先是由银川市城区人民法院受理，因阻力太大，审理困难，原告提出申请后，经自治区高级人民法院审委会研究认为本案案情重大复杂，裁定由自治区高级人民法院管辖，反映了自治区高级人民法院积极支持原告诉讼请求，保护企业法人合法权益的积极态度，为企业的生存与发展保驾护航。
3．此案关于银川时新服装厂与银川市服装工业集团公司之间因合并引起的财产权益纠纷通过什么程序审理是一个难题。原告向自治区高级人民法院民庭写了民事诉状。我们认为可以一并审理，故通知银川市服装工业集团公司作为第三人参加诉讼。对原、被告之间的行政纠纷，由于原告已申请撤诉，法院作出准许撤诉的裁定；时新厂与集团公司之间的财产纠纷属民事性质，法院作了大量调解工作，终于使双方达成调解协议，下了调解书。这样既可减少当事人的讼累，也减轻了法院的审理负担，简化了繁琐程序。
（吕秉岐）